Intercambio Automático de Informaciones entre Administraciones Tributarias
Una Visión Práctica
El intercambio automático de información entre administraciones tributarias (AT) de distintos países es un reto que enfrenta muchos obstáculos, tanto legales cuanto la propia resistencia interna de algunos de los que laboramos en este trabajo. Trato aquí algunos aspectos acerca de que informaciones se podrían intercambiar de manera automática, maneras de implementarse este intercambio y, a continuación, comento algo sobre sobre tales obstáculos. El análisis termina por breves comentarios acerca de cooperación multilateral.
Resáltese el carácter puramente teórico de este ensayo, que solamente recoge ideas y no fue basado en ninguna experiencia de intercambio de informaciones entre naciones. Algunos de los conceptos fueron inspirados en mecanismos de intercambio de información entre las AT de los estados que forman la Federación brasileña. Tampoco no se detallan los aspectos técnicos de los mecanismos propuestos, de manera que estos mecanismos de sistemas de información (SI) son citados por medio de los nombres pelos cuales son comúnmente conocidos, sin preocupación con describirlos o definirlos técnicamente.
El intercambio automático de informaciones
Veo básicamente la posibilidad de intercambio dos tipos de informaciones: (i) las apuraciones de renta de las personas, físicas o jurídicas, y (ii) datos de las facturas que documentan movimientos de mercaderías o fornecimiento de servicios destinados a un país distinto de aquello dónde se ha emitido esta factura.
La literatura y la doctrina coinciden que es condición necesaria, aún que no suficiente, la existencia de Convenio que sirva de base jurídica para intercambio de informaciones. Los convenios son necesarios por muchas razones, entre las cuales me gustaría destacar dos:
- Seguridad para la AT que fornece la información: la existencia de un instrumento bajo las reglas del derecho internacional dictando las normas para el intercambio es imprescindible para que los agentes administrativos puedan entregar legalmente informaciones obtenidas gracias al regular ejercicio de la función fiscal para la AT del otro país;
- Seguridad para las personas: el convenio (se supone…) prevé cuales son las informaciones que pueden ser puestas a disposición del otro país, y con qué profundidad y alcance temporal.
Intercambio de informaciones sobre la renta
Esta es la posibilidad más evidente de intercambio de informaciones: periódicamente, la AT del país A facilita a la AT del país B la apuración del impuesto a la renta que los residentes en B hayan obtenido en el territorio de A, lo mismo ocurriendo al revés. De esta manera, las AT de los dos países tendrán plenas condiciones de trabajar con los mecanismos que tienen por objetivo evitar la doble imposición internacional, mejorando las condiciones para que las empresas residentes en sus territorios compitan en el escenario económico internacional.
Intercambio de informaciones en facturas
Este es un tema que todavía hay mucho que pensar, y que se ha tornado posible gracias a la facturación electrónica. Se trata de crear condiciones para que en las facturas que documentan venda de mercaderías o servicios originarios de un país A para un destinatario en el país B traigan secciones con las informaciones tributarias sobre la operación que las AT de ambos los países puedan utilizar para calcular adecuadamente los precios de transferencia.
Maneras de implementar intercambios automáticos
Dos condiciones son imprescindibles para que el intercambio sea no solamente automático, pero también eficaz: (i) que no sea necesaria la intervención de personas para que ocurran las comunicaciones, y (ii) que existan mecanismos que aseguren que todas las informaciones transmitidas por la AT del país A sean efectivamente recibidas por el país B.
Intercambio de informaciones sobre la renta
Dos maneras se presentan de inmediato como excelentes candidatas: la generación y transmisión periódica de archivos electrónicos y la transmisión inmediata de información sobre una persona tan pronto esté en condiciones(1) de ser utilizada.
La transmisión periódica de archivos tiene como ventaja que los datos siguen en grandes bloques, lo que puede tornar más sencillo tratar la recuperación de informaciones que hayan sido perdidas como resultado de fallas en los sistemas. El contrapunto que favorece la transmisión inmediata es que son justamente bloques mucho más pequeños de información, lo que torna la manipulación de los datos mucho más rápida y sencilla, ya que no es necesario desarrollar esquemas de cargas de datos recibidos en bloques.
Ambas las estrategias necesitan implementar un control de qué datos fueron transmitidos, cuales datos fueron recibidos con suceso y si todos los datos transmitidos fueron recibidos: no tiene importancia, para este control, el tamaño de los bloques de información.
Intercambio de informaciones en facturas
Inúmeros países han implementado esquemas de facturación electrónica, algunos hace más de diez años. Se observa la tendencia en eses países de definir que los archivos correspondientes sean generados en el formato XML (Expansible Markup Language)(2), lo que permite que
- bloques de información sean definidos como obligatorios u opcionales; y también que
- documentos generados por una entidad puedan se transformar en un bloque de información de un documento generado por otra entidad, inclusive encriptados de manera que estos bloques intermediarios solamente sean accesibles a determinados destinatarios de la información.
Una manera posible de intercambiar informaciones entre AT de distintos países es definir un schema XML como un sobre que contiene los datos necesarios para la determinación de los precios de transferencia, más la factura electrónica original del país de origen del servicio o mercadería. La factura trae la firma digital de su emitente, y el “sobre” informático es firmado por la AT del país de origen: de esta manera solamente es necesario que la AT del país de destino conozca la firma digital de la AT del país de origen, simplificando sobremanera la utilización de la información por la AT del país de destino.
Interesante destacar que este “sobre” en formato XML podrá inclusive contener facturas en formato de texto puro, lo que no invalida, de ninguna manera, la solución descripta.
Obstáculos al intercambio automático de informaciones
La discusión que se sigue supone que ya hayan sido alejados tanto los aspectos jurídicos, por medio de firmas de convenios internacionales, cuanto las resistencias internas en las AT, o sea, de manera independiente de la existencia del convenio, existe también la voluntad y la disposición de ambas AT en intercambiar información.
Intercambio de informaciones sobre la renta
Los principales obstáculos al intercambio de información en este tema serán la construcción de los SI necesarios para transmitir los archivos. Habrá que construirse Web Sercices ofrecidos por la AT del país de origen, para ser consumidos por el país de destino, bien como identificadores únicos para los bloques de información, de manera que la AT del país de destino pueda asegurarse de haber recibido todos los bloques.
Un buen ejemplo de este tipo de estrategia de intercambio son las facturas electrónicas en Brasil, que son recibidas por las AT del estado en que se encuentra establecido el emisor de la factura y, después, transmitidas para un Ambiente Nacional que contiene todas las facturas emitidas en el país; caso la operación documentada en la factura sea destinada a un estado distinto del emisor, este ambiente nacional también facilita las facturas para este estado. Este es un ejemplo, por tanto, de información que es compartida de manera inmediata y automática a cada vez que es conocida (es decir, a cada factura emitida).
Intercambio de informaciones en facturas
Lo difícil en este caso será no tanto acordar el formato del archivo común, pero más bien (i) decidir si existirán partes de las facturas que podrán no estar disponibles para una o ambas las AT, en razón de las leyes de secreto que podrán existir en un u otro país(3), y (ii) garantizar que la firma electrónica de la AT de un país sea acepta en el otro país para todos los fines de las leyes comerciales y tributarias de este otro país.
Todo lo ya discutido sobre el intercambio de archivos aplicase con exactamente los mismos comentarios para las facturas, las cuales son nada más que otro tipo de archivo electrónico.
Obstáculos comunes
Cuando se habla de Convenios es evidente que se debe alejar los obstáculos a partir justamente del texto del tratado. La parte jurídica del intercambio, una vez acordada, tiende a ser estable a lo largo de muchos años; desafortunadamente lo mismo no puede decir de los SI que tratan de informaciones tributarias, no solamente por causa de evoluciones tecnológicas, pero también y especialmente porque justamente las informaciones tributarias no son estables a lo largo del tiempo.
La dificultad adicional cuando se trata de relaciones internacionales será que el Convenio deberá prever también un foro de discusión de materias técnicas, que será el responsable tanto por mantener las especificaciones técnicas do los SI de ambas las naciones (especialmente los schema XML(4)) cuanto por publicar las reglas de implementación que deberán ser seguidas por estos SI.
El intercambio multilateral
Este punto todavía no había sido abordado; las discusiones anteriores se quedaron limitadas al pensamiento de intercambio entre dos naciones. Entretanto, especialmente cuando pensamos en las facturas electrónicas, surge otro obstáculo: el foro de discusiones anteriormente citado será también multilateral, con todas las dificultades inherentes a esta realidad.
Una posible solución sería que la responsabilidad por el mantenimiento de estas documentaciones técnicas fuera atribuida, en el Convenio multilateral, a una entidad supranacional, establecida y mantenida por los país integrantes del Convenio (pero no necesariamente solamente por estos países).
Por último, todavía en el tema de la multilateralidad: no será eficiente que cada país miembro del acuerdo utilice los Web Services de todos los demás países. Imagínese las dificultades creadas a cada cambio necesario de aplicaciones; seguramente los tiempos de desarrollo de cada país serán extremamente diferentes, sin olvidar que cada miembro tendrá siempre de saber cuál la versión actual de SI de todos los demás países.
Más eficiente sería la existencia de un organismo centralizador de las comunicaciones, de manera que cada país se comunica con no más que una entidad, facilitando inclusive la entrada de nuevos países miembros en el sistema. Este caso justificaría plenamente la utilización de partes del documento encriptadas, de manera que solamente las AT de los países tendrían acceso a las informaciones de la factura, en cuanto el organismo centralizador accede tan solamente a las informaciones necesarias para encaminar los archivos.
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6 comentarios
El tema de automatización del intercambio de información entre administraciones tributarias es un sueño antiguo que todavía no se concreta. En la Asamblea General del CIAT en 2002 (Canadá) presenté un trabajo académico que analizaba varios aspectos de este problema, con énfasis en la proposición de un mecanismo estándar de intercambio y de un vocabulario común basado en XML: “Tax Information Interchange: a proposal for an International System Architecture”. Estos documentos están disponibles en formato electrónico la biblioteca virtual del CIAT (argumento de búsqueda: taxxml).
El avance de las TICs actualmente viabilizaría tecnológicamente esta propuesta, manteniéndose la arquitectura propuesta.
Una vez resuelto el problema de los acuerdos de intercambios de información y sus límites, el tema que sigue es el vocabulario general a ser adoptado. Este tema es de especial interés en los intercambios internacionales y es tratado en la presentación anteriormente mencionada.
Existen esfuerzos internacionales de normalización del vocabulario para el intercambio de datos entre contribuyentes y administraciones tributarias (ejemplo: tax XML del consorcio OASIS). Pero desconozco iniciativas de este tipo específicas para el intercambio entre administraciones tributarias. Este vocabulario común es de definición compleja, pero en una visión regional, con sistemas tributarios más o menos similares, sería más fácilmente alcanzable.
Yo creo que la definición del vocabulario común y su representación en schemas XML ya sería un avance importante, y tendría impactos positivos inmediatos para el establecimiento de un sistema informático de soporte.
Saludos.
antonio.seco@ieee.org
Lembro, Vinicius, que falastes de uma primeira intenção do grupo que participas para o intercâmbio de informações tributárias que o primeiro passo seria o intercâmbio de informações nas faturas. Acho que não se avançou nem neste primeiro item. E o problema maior não é a falta de um vocabulário comum como diz o Antonio Seco, e sim o problema das barreiras político-culturais entre os países, a começar pelo MERCOSUL. O problema não é técnico e sim político. No caso do Brasil, por exemplo, na cobrança de duplo imposto de renda de resultados de filiais estabelecidas no exterior cuja matriz é empresa brasileira, fato que inviabiliza intercâmbios de informações tributárias entre os países. Outro exemplo forte são as barreiras físicas realizados na fronteira da Argentina que dificulta o comércio do MERCOSUL. Entendo que o intercâmbio automático de informações entre as administrações tributárias está ainda muito distante. Teremos que primeiro vencer as barreiras político-culturais porque os problemas técnicos são resolvíveis no âmbito técnico.
Estimado Vinicius, te felicito por haber traido al blog del CIAT este tema tan interesante y a su vez controvertido. En lo personal considero que para lograr la «transparencia» que tanto se discute en los foros internacionales, será necesario generalizar el efectivo intercambio automático de información. A la fecha hay buenos avances de organizaciones internacionales como la OECD, que han generado desarrollos como los denominados «standar magnetic format» y el más avanzado «standar transmition format». No obstante, algunas autoridades competentes de países europeos todavía consideran que el intercambio automático no es tan efectivo y presenta muchos inconvenientes prácticos (imaginemos que si esto ocurre en una región integrada, sería mas dificil aún implementarlo en otras regiones). Por ejemplo, una gran barrera tiene que ver con la identificación de sujetos, ya que los «números de identificación tributaria» son diferentes en cada país y los nombres de los sujetos pueden repetirse. Sería mas sencillo si los países solo deberían ajustar normas legales para que esta metodología funcione, pero todavía hay muchas incógnitas por resolver a nivel operativo y es por ello que destaco la importancia de tu blog. Para ello, luego de un intercambio automático se llevan a cabo procedimientos «manuales» que utilizan ciertas informaciones complementarias sobre peronas para poder identificarlos. Entre otras barreras encontramos una cierta confusión que existe en muchos países entre esta metodología de intercambio y la definición de las «fishing expeditions». La buena noticia es que el Convenio Multilateral sobre Asistencia Mutua en Materia Fiscal que ha sido firmado por varios países, contiene en su Art. 6 la posibilidad de intercambiar información bajo el procedimiento automático (aunque no todos los firmantes adoptaron esa cláusula). En conclusión, estoy seguro que la comunidad internacional debe promover cada vez mas este tipo de intercambio para un mejor control de sujetos globales en en el escenario actual que tiende a ser cada vez mas complejo.
Para aportar , es válido referenciar a las administraciones aduaneras del Mercosur, las cuales, extrayendo el marco político – no es el objetivo de discusión de este post – , han implementado el intercambio multilateral de información en línea, en la búsqueda de la eliminación del doble cobro del AEC- arancel externo común.
¿Cómo? Aprendiendo un vocabulario común: estandarizando datos básicos (número de identificación del contribuyente, posición arancelaria, si es una importación o una exportación, si es intra o extrazona, con o sin cumplimiento de la PAC – política arancelaria común), todos ellos obtenidos de un documento común – DUAM documento único aduanero de Mercosur, es decir el despacho de importación/exportación. Este sistema es llamado INDIRA – INtercambio De Información de los Registros Aduaneros, impuesto por la Decisión CMC (Consejo del Mercado Común) 54/04 y disponible desde el año 2006.
Es verdad la complejidad del tributo sobre la renta en cada país, como para encontrar un vocabulario común, pero porque no empezar por un documento en común, que en vez de la DUAM sea la factura electrónica?
Es verdad que los principales entrabes al intercambio automatizado de informaciones tributarias están relacionados con la cultura local, paradigmas y temas legales. Pero evaluar simultáneamente un soporte tecnológico adecuado no sería pérdida de tiempo. En especial el tema “vocabulario común”, el cual sería útil inclusive para intercambios eventuales, no informatizados.
Podría ser el caso de que algunas administraciones tributarias quieran iniciar el proceso, tratando informaciones limitadas, ejercitando la calidad de la información, la confianza mutua, el soporte tecnológico. A continuación, por efecto demostración, el proceso se iba perfeccionando y otras administraciones tributarias empezarían a interesarse en ingresar. El éxito del intercambio entre administraciones aduaneras del Mercosur, reportado por Anton Ego en estos comentarios, es un ejemplo.
Asimismo, en el caso brasileño, al inicio del proyecto SINTEGRA – sistema para intercambio de informaciones entre las administraciones tributarias brasileñas, la adhesión (voluntaria) fue limitada por recelos legales, tecnológicos, de seguridad y desconfianzas varias… Pero en poco tiempo, principalmente por efecto demostración del grupo inicial, teníamos todos los Estados involucrados.
El CIAT podría tener un rol importante en este proceso, creando un fórum para la discusión de problemas sobre el tema y promocionando la constitución de una base de estándares para la iniciativa, replicable o ampliable a escenarios regionales más complejos.
Hola vinicius
Te felicito por tu trabajo , bien interesante, si todos aportaramos ideas como la tuya estariamos fortaleciendo y abriendo caminos para lograr acuerdos .
Saludos
maria rosa