Pecado o herramienta

Las amnistías tributarias son injustas: favorecen a los evasores frente a quienes cumplen.    Son incentivos perversos, “señales”  para que todos incumplamos.  Crean la expectativa de que habrá una próxima oportunidad en la que  nos condonarán multas e intereses, e incluso, con un poco de suerte, de que disfrutaremos tasas “de oportunidad”  (ciertamente no se trataría de una expectativa infundada).  Ha sido, por tanto, una regla básica de técnica tributaria: ¡No a las amnistías! (1)

Los políticos, por otra parte, tienen un poderoso incentivo para darlas.  En un plazo relativamente corto, logran materializar expectativas de ingresos que de otra forma serían percibidos en el futuro, quizás en la siguiente administración, o incluso nunca.  Quienes las otorgan reciben además el reconocimiento de los beneficiarios –un crédito político que podría ser importante (quizás, incluso, para el financiamiento de la próxima campaña).  Los contribuyentes que no se benefician, por otra parte, tienden a guardar silencio, pues la próxima ocasión podría ser la de ellos.

Consecuentemente, las amnistías son una realidad incuestionable en todo el mundo.

Hace pocos días Guatemala, un país con muchas necesidades y una carga tributaria muy baja, aprobó la “Ley de Regularización Tributaria”, para darle oportunidad a los infractores de ponerse en orden, ahora que parece que cuentan con un sistema tributario mejorado y una administración preparada para cumplir su misión.

Sus vecinos al norte y al sur han seguido el mismo camino.  En México, tal y como lo hicieron los Ex Presidentes Fox y Calderón al inicio de sus administraciones, el Presidente Peña Nieto puso en marcha “un programa de amnistía fiscal, el cual contempla condonar entre el 80 y el 100 por ciento de los adeudos fiscales de las personas y empresas que lo soliciten”.  En el caso de Honduras, el país con más pobreza en Centroamérica, en mayo pasado se aprobó una amnistía que incluye las contribuciones a la Seguridad Social, las pensiones y los servicios públicos.

Más al norte, en los Estados Unidos, la ley de Ingresos Federales de 2013 incluye también una amnistía y el IRS ha aplicado amnistías para que los contribuyentes que residen en el extranjero y no han hecho las declaraciones que les exige la ley puedan regularizar su situación, así como contribuyentes que poseen inversiones “offshore”  y otros para que regularicen su situación personas que no están en la red de la administración . También las grandes corporaciones que mantienen sus utilidades en el exterior para no pagar los impuestos se han beneficiado de tasas preferenciales para que las lleven al país.  Los estados, por su parte, han hecho lo propio: de 1982 a noviembre de 2012, 46 estados más el Distrito de Columbia y grandes ciudades como Nueva York y Los Ángeles implementaron  112 amnistías.

En América Latina, Argentina, Brasil (y varios de sus estados), Colombia,  Ecuador y República Dominicana han tenido amnistías tributarias en la última década, como lo han hecho muchos otros países alrededor del mundo, incluidos  Australia, Singapur, India, Suráfrica, Kenia, España, Bélgica, Italia, Suecia y Rusia.

La realidad se impone.  Son un “fact of life”, como dicen los de habla inglesa.  No son, tampoco, una “enfermedad” propia de los países con una institucionalidad débil.

Por lo tanto,  la pregunta que debemos hacernos es cómo y cuándo podemos aprovechar las amnistías para mejorar el sistema y la administración tributarios.  Hay varias lecciones que podemos aprender:

1. Las amnistías deben ser eventos extraordinarios, no ser parte del quehacer ordinario o de la conducta cíclica de la administración.  Las más exitosas no son las que tienen como objetivo subir temporalmente los ingresos (como abundan en épocas de crisis fiscales), sino más bien las que marcan una ruptura con prácticas del pasado.  En ese contexto muchos países las han empleado  para que las empresas con utilidades e inversiones ocultos en paraísos fiscales los repatrien: Suecia, Australia, Estados Unidos, España, para mencionar solo algunos.  Se busca en estos casos de replantear la conducta tributaria, de hacer literalmente un “borrón y cuenta nueva” (tengamos en cuenta que si hacemos borrones todo el tiempo, destruimos el papel).  Este podría llegar a ser también el caso de Guatemala, donde se afirma que se trata de hacer una ruptura significativa con las malas prácticas del pasado.
2. Cuando se aplica una amnistía se abren dos oportunidades a la administración y los tribunales, para lo cual deben estar preparados.  Primero,  se liberan recursos que de otra forma estarían comprometidos en el proceso administrativo y judicial.  Segundo, mucho más importante: se puede aprovechar la oportunidad para conocer mejor a los contribuyentes, pues ellos mismos revelarán muchas de sus características conforme actúen en la amnistía.  Proporcionan información los que se acogen, y también los que no lo hacen.
3. Es necesario corregir los incentivos negativos que la amnistía por sí misma genera.  Por ejemplo,   las sanciones para quienes no se acogen deben ser muy severas,  para estimular más la regularización.  Quienes están en procesos penales o de fiscalización, no deben tener la opción de acogerse a la amnistía, para no hacer que  la propensión a evadir en el futuro sea más alta (y las presiones para otra amnistía de gran alcance se hagan más fuertes).
4. La amnistía debería ser parte de una campaña de recaudación y ordenamiento del sistema tributario, no un acto aislado, ni una respuesta desesperada a la necesidad de incrementar el ingreso en el corto plazo.  Los contribuyentes que hasta el momento cumplían bien con sus obligaciones deben saber que la amnistía es parte de un proceso que permitirá distribuir mejor la carga, lo cual les favorecerá a ellos también en el futuro.

Para concluir es importante poner en perspectiva el instrumento.  ¿De veras será posible lograr un aumento, aunque sea temporal, en el ingreso tributario?  ¿Se conseguirá mejorar los registros de contribuyentes?  ¿Se conseguirá una mejor conducta tributaria en el futuro?  Los estudios disponibles sugieren que el efecto principal es aumentar el ingreso en el corto plazo, que el aumento tiende a ser significativamente más bajo que lo esperado por las autoridades, y que los efectos de largo plazo son pequeños, en una u otra dirección.  Debe eso sí enfatizarse que cuando el objetivo es sólo aumentar la recaudación en el corto plazo, es frecuente que este se asocie con otras medidas que deterioran la administración en el largo plazo.

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