La mitigación del cambio climático es una emergencia mundial. Ya enfrentamos graves consecuencias de la falta de acción colectiva previa, y el aumento de los daños relacionados con el clima muestra las consecuencias de la respuesta global demasiado lenta a la amenaza de las emisiones de carbono sobre el calentamiento de la atmósfera de nuestro planeta.

Como sabrán, la comunidad internacional ha respondido a la creciente conciencia de esta amenaza con varios acuerdos globales, siendo el primero el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (1992) y el último el Acuerdo de París de 2015, ratificado casi universalmente, donde todos los países se han comprometido con Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (Nationally determined contributions, NDCs) para reducir sus emisiones de carbono y ralentizar o detener el calentamiento del clima de la tierra.

Entre las principales políticas públicas destinadas a mitigar la amenaza se encuentran el Comercio de derechos de emisión (ETS, Emission Trading Schemes) y la tributación de las emisiones de carbono (Carbon tax, CT). Ambos instrumentos siguen creciendo: en 2020, 31 jurisdicciones nacionales o subnacionales han adoptado un ETS y 30 han adoptado impuestos al carbono. En este momento, estas regulaciones cubren solo el 20% de las emisiones globales de carbono, y solo el 5% están a un nivel de precios que se considera suficiente para cumplir con el objetivo de prevenir un calentamiento global por encima de la marca fatídica de 1,5 °C de límite de aumento de temperatura global expresada en el Acuerdo de París. En 2020, se considera que este precio debe evolucionar alrededor de $ 30 por tonelada de CO2 emitida.

En el seminario web de la ONU, la Coordinadora, Sra. Natalia Aristizabal, subraya una buena noticia: No menos de 62 nuevos instrumentos nacionales están en proceso de elaboración o bajo consideración. El taller se centró en los aspectos descritos en el capítulo 3 del Manual del Comité de Expertos de Cooperación Internacional, “Diseñar un impuesto al Carbono- Manual de Tributación del Carbono” [1]

El mapa de la implementación de instrumentos de tributación del carbono ilustra la diversidad de los enfoques: Algunos países, como Canadá, tienen ambos sistemas operando en varios estados, con un sistema federal que se aplica solamente a los estados que no implementan un sistema propio. Otros, como Estados Unidos, tienen instrumentos implementados en algunos estados, como el ETS de California, pero no a nivel federal. En la Unión Europea, los enfoques nacionales se coordinan a nivel regional.

Mapa actual de los instrumentos de fijación de precios del carbono[2]

Verde: ETS implementado o programado
Amarillo: Se considera un ETS o impuesto al carbono
Azul: Impuesto al carbono implementado o programado
Verde/amarillo: ETS implementado, impuesto al carbono bajo consideración
Azul/amarrillo: Impuesto al carbono implementado o programado, ETS considerado

ETS e impuestos al carbono: “Comando y control” o “basado en el mercado”?

Una diferencia importante entre el ETS y los impuestos al carbono es que los primeros son básicamente instrumentos de «comando y control»: establecen un límite de emisiones por el cual que hay que pagar precios, incluso si se organizan mercados para la venta o compra de estos derechos de emitir carbono. Los precios fluctúan según la proximidad del «techo» considerado.

Los impuestos al carbono, por otro lado, son instrumentos «basados en el mercado»: establecen un precio fijo por tonelada de emisiones y dejan que los contribuyentes decidan cómo manejar sus emisiones, siempre que paguen por ellas.

Los dos enfoques de los impuestos al carbono: ¿Gravar los combustibles o gravar las emisiones?

Sobre los impuestos al carbono, el Capítulo 3 del manual de la ONU sobre impuestos al carbono presenta en detalle los dos modelos, dos enfoques de impuestos al carbono adoptados por los países: uno se basa en gravar los combustibles y el otro en gravar las emisiones de carbono.

Estos dos enfoques difieren en la definición del hecho imponible

Fuente: Subcomité de Impuestos Ambientales de la ONU

El primer enfoque, impuestos al carbono basados en combustibles, implementado por la Unión Europea, México, Colombia Británica y Canadá, es el más adoptado hasta ahora, con la tasa impositiva más alta implementada en Suecia (USD 126 / tonelada métrica de CO2). Para implementar este impuesto, este sistema tiene la ventaja de utilizar fácilmente el sistema de monitoreo existente para los impuestos especiales sobre combustibles tradicionalmente implementado en la mayoría de los países. Las administraciones tributarias, o en algunos países las administraciones aduaneras (donde el combustible se importa íntegramente), ya están acostumbradas a controlar la importación y transferencia de combustibles, y los aspectos técnicos de la implementación de estos impuestos no se considera como un tema difícil. En la Unión Europea, los contribuyentes son las empresas reconocidas distribuidoras de combustibles fósiles, y el impuesto se cobra una vez que una determinada cantidad de combustible se transfiere de los espacios reconocidos para su almacenamiento para ingresar a las cadenas de distribución. Esto limita el número de contribuyentes que las AT deben monitorear.

El segundo enfoque, un impuesto sobre las emisiones directas de carbono, es implementado en América Latina por Chile. En este sistema, se mide la cantidad de emisiones de carbono producidas por generadores potentes (principalmente para generación de energía) y el impuesto se calcula en base a la medición de estas emisiones.
Este enfoque requiere un sistema de Monitoreo, Reporte y Verificación (MRV) que, a su vez, requiere la colaboración entre las autoridades tributarias encargadas de recaudar el impuesto y las autoridades ambientales que establecen los criterios y adquieren la experiencia para su monitoreo y verificación técnica. Este es un enfoque innovador, que cubre solo las emisiones de los grandes emisores de CO2 del país. En Chile, alrededor del 40% de las emisiones están cubiertas por este sistema de medición.

En ambos casos, los sistemas se ajustan progresivamente, en términos de identificación de contribuyentes y ajuste de tasas impositivas. La fiscalidad del carbono está en ambos casos, en continua mejora y en la mayoría de los países las tasas impositivas se incrementan progresivamente.

Si su país tiene menos emisiones por combustión de combustibles y más emisiones de otras fuentes, como cambios en el uso de suelos, es interesante considerar alternativas al enfoque de combustibles. Los países donde las emisiones no son esencialmente producto de la quema de combustibles fósiles pueden considerar útil desarrollar la tributación de las emisiones directas, aunque implica una carga administrativa más pesada.

Características principales del diseño de los diferentes enfoques

Fuente: Sra. Susanne Akerfeld, Subcomité de Asuntos Tributarios Ambientales de la ONU

El taller concluyó con una recapitulación:

Opciones importantes al diseñar un impuesto al carbono

• Límites de poder: ¿impuesto nacional o subnacional? La cooperación es fundamental entre las distintas autoridades nacionales y subnacionales.
• Alcance del impuesto: Los contribuyentes son diferentes en el enfoque de combustibles (distribuidores de combustibles) y en el enfoque de emisiones directas (instalaciones de generación de energía).
• ¿Cuándo se paga el impuesto? Existe un consenso generalizado para limitar el número de contribuyentes a monitorear y, por lo tanto, ubicar el pago en el punto donde comienza a distribuirse el combustible o la energía.
• Contribuyente: Aquí hay que diferenciar al contribuyente del consumidor que puede, total o parcialmente, pagar la carga fiscal final si el precio del impuesto es transferido a los consumidores por los distribuidores. En el enfoque Combustible, los contribuyentes son las empresas que distribuyen los combustibles. En el enfoque Emisiones, son las empresas dueñas de las instalaciones que generan importantes emisiones.
• Sectores, actividades y tipos de combustibles a cubrir por el impuesto: múltiples enfoques con diferentes consecuencias.
• Aspecto de Comunicación pública: Los impuestos al carbono son generalmente diseñados para aumentar progresivamente sus precios, en base anual, hasta alcanzar el nivel de eficacidad requerido por la emergencia climática. Un aspecto esencial es de bien comunicar al público las finalidades del impuesto y de otorgar créditos y/o compensaciones para evitar que la carga del impuesto recae sobre los pequeños consumidores.

Seguiremos resumiendo este trabajo esencial del subcomité de la ONU sobre impuestos ambientales.

[1] Lectura obligatoria para los participantes https://www.un.org/development/desa/financing/sites/www.un.org.development.desa.financing/files/2020-05/CRP17%20-%20Chapter%203%20Designing%20a%20Carbon%20Tax%20-Ver4_21-04-2020.pdf
[2]Fuente: Banco Mundial, Carbon Pricing Dashboard, noviembre de 2020 https://carbonpricingdashboard.worldbank.org/

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