Introducción

La digitalización de la economía ha puesto en crisis los principios clásicos de la fiscalidad internacional, en particular la noción de establecimiento permanente como criterio para asignar potestades tributarias. Las grandes plataformas digitales pueden generar un valor económico significativo en jurisdicciones en las que no tienen presencia física, erosionando así las bases imponibles de los Estados de mercado. Ante este fenómeno, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en el marco del proyecto BEPS 2.0, impulsó un ambicioso proceso de reforma articulado en torno a dos pilares. El Pilar Uno pretendía reasignar parcialmente los derechos tributarios hacia las jurisdicciones de mercado, mientras que el Pilar Dos introducía un impuesto mínimo global sobre sociedades.

Sin embargo, pese a años de negociaciones técnicas, el Pilar Uno se ha estancado y, a día de hoy, su implementación efectiva resulta altamente incierta. Este fracaso parcial ha reactivado el interés por soluciones unilaterales, especialmente los impuestos sobre servicios digitales. No obstante, mientras que estas figuras han proliferado en Europa, su adopción en América Latina ha sido limitada y fragmentaria. El presente trabajo analiza las causas estructurales del fracaso del Pilar Uno y examina, desde una perspectiva comparada y regional, por qué América Latina ha optado mayoritariamente por otras vías fiscales, con especial atención al caso brasileño.

El Pilar Uno de la OCDE

El Pilar Uno surgió como respuesta a la incapacidad del sistema fiscal internacional para gravar adecuadamente a las grandes multinacionales digitales. Su elemento central, el denominado Amount A o Cuantía A, busca reasignar a los Estados de mercado una porción de los beneficios residuales de determinados grupos multinacionales, aunque estos no cuenten con presencia física en dichos territorios. Inicialmente concebido para empresas altamente digitalizadas, el ámbito subjetivo del Pilar Uno se amplió posteriormente a la mayoría de los sectores, excluyendo únicamente los extractivos y financieros.

Desde un punto de vista técnico, el diseño del Pilar Uno es extraordinariamente complejo. La determinación de los beneficios residuales, los umbrales de facturación global, los mecanismos para evitar la doble imposición y los procedimientos de resolución de controversias han sido objeto de intensos debates. Esta complejidad, desde mi punto de vista, puede haber generado reticencias tanto en países desarrollados como en economías emergentes, que temen carecer de la capacidad administrativa necesaria para aplicar el nuevo sistema de forma eficaz.

No obstante, considero que el principal obstáculo ha sido de naturaleza política y de un acuerdo global. Estados Unidos, país de residencia de la mayoría de las grandes plataformas digitales afectadas, ha mostrado una oposición creciente a la cesión de derechos tributarios a terceros Estados. La falta de ratificación por parte del Congreso estadounidense ha paralizado de facto la entrada en vigor del instrumento multilateral necesario para implementar el Pilar Uno. Esta situación ha debilitado seriamente la credibilidad del proceso multilateral y ha incentivado el retorno a soluciones unilaterales.

Los impuestos sobre servicios digitales desde una perspectiva global

Ante el estancamiento del Pilar Uno, numerosos Estados han reactivado o mantenido sus impuestos sobre servicios digitales. Estos tributos, generalmente configurados como impuestos sobre ingresos brutos y no sobre beneficios, gravan actividades como la publicidad digital, la intermediación en plataformas o la comercialización de datos de usuarios.

La experiencia europea muestra una clara correlación entre la parálisis del Pilar Uno y la proliferación de nuevos impuestos sobre servicios digitales de carácter nacional o el mantenimiento de los ya existentes, ejemplo de ello es el acuerdo entre España, Francia, Italia, Austria, Reino Unido y Estados Unidos sobre la transición desde los actuales impuestos digitales a la solución multilateral de OCDE y G20[1].

Sin embargo, la adopción de impuestos sobre servicios digitales no es una decisión neutral. La adopción de este tipo de impuestos puede generar tensiones comerciales con distintas economías, aspecto que puede condicionar notablemente la implementación y expansión de este tipo de medidas tributarias a terceros países.

El caso de América Latina

A diferencia de Europa, América Latina ha mostrado una preferencia por gravar la economía digital a través de impuestos indirectos, fundamentalmente el IVA sobre servicios digitales prestados por no residentes.

Esta estrategia puede responder, a mi parecer, a varios factores estructurales. En primer lugar, los sistemas tributarios latinoamericanos dependen en gran medida de los impuestos indirectos, que pueden resultar más fáciles de administrar y menos conflictivos desde el punto de vista internacional. En segundo lugar, muchas administraciones tributarias han avanzado significativamente en procesos de digitalización, aspecto que facilitan el control del IVA en entornos digitales[2].

Por el contrario, la introducción de impuestos sobre servicios digitales, esto es, sobre ingresos brutos de multinacionales digitales plantea mayores desafíos técnicos y jurídicos. La identificación de la base imponible, la atribución territorial de los ingresos y la eventual colisión con convenios para evitar la doble imposición constituyen obstáculos relevantes, especialmente en países con menor capacidad administrativa.

Más allá de la preferencia por el IVA digital, pueden identificarse diversas razones que explican la limitada implementación de impuestos sobre servicios digitales en América Latina. En mi opinión y, en primer lugar, existe el riesgo de que este tipo de medidas sean percibidas como contrarias a la soberanía fiscal de otros Estados o como susceptibles de generar tensiones en las relaciones económicas y comerciales.

En segundo lugar, preocupa su posible impacto sobre los precios finales y, en última instancia, sobre los consumidores locales. Dado que se configuran, en muchos casos, como impuestos sobre ingresos brutos, los impuestos sobre servicios digitales tienden a trasladarse con relativa facilidad al usuario final, lo que puede acentuar efectos regresivos en economías caracterizadas por elevados niveles de desigualdad.

Por último, cabe considerar la posibilidad de que varios Estados latinoamericanos hayan optado por adoptar una posición de espera ante una eventual solución multilateral —aun siendo conscientes del actual bloqueo del Pilar Uno— con el fin de evitar una mayor fragmentación del sistema fiscal internacional.

Especial caso de Brasil y su Contribuição Social Digital

Brasil constituye un caso particularmente interesante. Aunque tradicionalmente no han existido iniciativas para crear un impuesto sobre servicios digitales explícito, en los últimos años se han presentado diversas propuestas legislativas orientadas a gravar a las grandes plataformas digitales. Destaca el Proyecto de Ley Complementaria número 157/2025, que propone una “Contribuição Social Digital” del 7 % sobre los ingresos brutos derivados de publicidad digital y comercialización de datos de usuarios.

Creo que el diseño de esta contribución refleja una clara inspiración en los impuestos sobre servicios digitales europeos, pero también introduce elementos propios, como la interesante vinculación explícita del tributo a la explotación de datos personales de usuarios brasileños. La propuesta busca compensar la asimetría entre el valor generado por los usuarios y la escasa tributación efectiva de las grandes plataformas extranjeras.

Conclusiones

El fracaso del Pilar Uno pone de manifiesto los límites del multilateralismo fiscal en un contexto geopolítico fragmentado. La imposibilidad de alcanzar un consenso efectivo ha devuelto protagonismo a las soluciones unilaterales, en particular a los impuestos sobre servicios digitales. Sin embargo, en mi opinión, la experiencia latinoamericana demuestra que estas figuras no resultan fácilmente trasplantables a todos los contextos.

En América Latina, a mi entender, la combinación de dependencia comercial, ciertas limitaciones administrativas y preferencia histórica por impuestos indirectos ha conducido a una estrategia alternativa centrada en el IVA digital. Brasil puede servir para ilustrar las tensiones inherentes a cualquier intento de ir más allá, mostrando tanto la viabilidad técnica de un impuesto sobre servicios digitales como los enormes obstáculos político-económicos que enfrenta.

En ausencia de una solución multilateral creíble, es previsible que el debate sobre la fiscalidad de la economía digital continúe abierto. América Latina deberá decidir si sigue profundizando en soluciones indirectas o si, como Brasil, se atreve a explorar instrumentos más ambiciosos que refuercen la soberanía fiscal en la economía digital global.

Referencias:

[1] España, Francia, Italia, Austria, Reino Unido y EEUU acuerdan la transición desde los actuales impuestos digitales a la solución multilateral de OCDE y G20. En dicho acuerdo se reivindicaba la necesidad de llegar a un acuerdo global y multilateral frente a medidas unilaterales; el fracaso del Pilar 1 supuso el mantenimiento de los impuestos sobre servicios digitales existentes en el momento.

[2] En este sentido, resulta de interés, por ejemplo: COLLOSA, A.: «La importancia de la transformación digital e innovación tecnológica en las administraciones tributarias», en Centro Interamericano de Administraciones Tributarias – CIAT, 2025.

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