Según la Real Academia Española (RAE) la autonomía es la “potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios”. Aventurándonos con una definición propia, podríamos señalar que la autonomía es el grado en que una institución pública puede operar independientemente del gobierno de turno en términos de forma y estatus legal, financiamiento, presupuesto, política del personal y prácticas administrativas.

¿En qué sentido puede decirse que una Administración Tributaria (AT) es autónoma?

En primer lugar, cuando hablamos de autonomía nos referimos a una amplia gama de dimensiones que deben ser consideradas.

Las AATT autónomas[1]:

• Elaboran su presupuesto y pueden modificarlo;
• Tienen un régimen propio de carrera administrativa y de política de personal;
• Desarrollan procesos de planificación estratégica propios;
• Definen su estructura organizativa;
• Están sometidas a rigurosos mecanismos externos de rendición de cuentas;
• En algunos casos, existen Directorios con facultades para establecer las políticas y estrategias generales;
• Se suele reforzar la estabilidad y permanencia en sus cargos del nivel directivo;
• En América Latina suelen implicar disponer de recursos a través de un porcentaje de la recaudación, etc.

De acuerdo a un documento[2] elaborado por el CIAT que aborda el Panorama de las Administraciones Tributarias tomando como fuente la encuesta que realiza ISORA (International Survey on Revenue Administration), un 76% de las administraciones tributarias afirman contar con autonomia para el diseño de su estructura interna, un 67,3% para la gestion de su presupuesto corriente y, un 55,3% para gestionar el presupuesto de capital. Asimismo, dicho estudio señala que los paises miembros del CIAT muestran niveles de autonomia elevados en las tres dimensiones, con un 81,1% responsables de su propia estructura interna, un 75,7 del presupuesto corriente y hasta un 67,7% del presupuesto de capital.

Evaluar el grado de autonomía de una AT en términos comparativos es complejo ya que, por ejemplo, algunas AATT tienen mayor autonomía en la dimensión de la administración del personal que otras, pero menor autonomía para administrar su patrimonio. En el ámbito Latinoamericano, entre otros, Perú (pionero en América Latina), México, Argentina, Guatemala y Bolivia han participado de la transformación de las AATT en “Agencias Autónomas”. Excepciones importantes a este proceso son las administraciones de Chile, Brasil y Uruguay. (Diaz Yubero, 2003)

Siempre es bueno, aunque sea reiterativo, señalar que las AATT deben ser efectivas en la aplicación del sistema tributario, actuando de forma imparcial y justa, promoviendo y facilitando el cumplimiento tributario voluntario, y controlando y luchando contra el fraude fiscal. En ese cometido, las AATT deben ser eficientes en el empleo de los recursos que tienen a su disposición para conseguir esos objetivos. Asimismo, la sociedad y los contribuyentes tienen que percibir que la AT actúa de forma imparcial, de otra forma se socava la legitimidad del sistema tributario, cual es, que cada ciudadano contribuya al erario fiscal de forma voluntaria y de acuerdo con su capacidad contributiva.

Es necesario ser enfáticos con respecto a que las AATT son organismos de un alto nivel especializado y técnico por lo que su quehacer principal debe estar ajeno a los vaivenes de las pugnas políticas y más aún, a ser utilizadas con fines que no sean los relacionados con su cometido natural: inducir al cumplimiento de las obligaciones tributarias.

¿Por qué hacemos notar que la autonomía es importante y que relación tiene con un mejor desempeño de las AATT?

Una escasa autonomía institucional entra en contradicción con el actuar “libre de presiones” y, por lo tanto, imparcial, que debe caracterizar a una AT.

Varios países de Latinoamérica fueron golpeados por escándalos relacionados al financiamiento ilegal de la política , y en algunos casos, personajes de alta connotación pública y políticos han sido formalizados, entre otros, por delitos tributarios.

La combinación entre una escasa autonomía institucional y facultades exclusivas potencialmente discrecionales entregadas a la AT puede resultar en decisiones cuestionables de la autoridad tributaria, sobre todo cuando estas decisiones recaen en grandes contribuyentes, personas de alto patrimonio o personas relacionadas con la actividad política.

No es razonable que una AT sea constantemente noticia por tomar decisiones en base a criterios que en principio son técnicos, pero que analizados a la luz de una escasa autonomía pueden ser vistos por los contribuyentes como decisiones que favorecen a determinados grupos “privilegiados” que tienden ser aquellos con mayor patrimonio y, por ende, con mayor asesoría fiscal.

Hay quienes abogan por dotar a las AATT de una autonomía consagrada a nivel constitucional, emulando a organismos como el Banco Central o la Contraloría General de la República. No obstante, es sabido que la AT tiene un vínculo directo con el Ministerio de Hacienda, razón por la cual cabe preguntarse si es una condición necesaria indispensable para consagrar la autonomía, que esta tenga que establecerse a nivel constitucional. Sin perjuicio de ello, a lo que se debería propender es a establecer los mecanismos necesarios para que la AT cuente con una real autonomía.

Lo cierto es que, si las AATT no tienen autonomía para determinar una política de personal y una carrera funcionaria adecuadas, el impacto y las consecuencias se verán reflejadas en una dotación de personal desmotivada, con menor compromiso y eventualmente sobornable, lo que puede traducirse en eventuales casos de corrupción, así como en una fuga de funcionarios al sector privado.

En ese sentido, el no poder establecer una política de personal propia y una carrera funcionaria atractiva pone a los funcionarios de la AT en la disyuntiva de tener que depender de la “buena voluntad” de las autoridades políticas, ya que cualquier cambio o mejora en las condiciones laborales estará entregada a una ley, y para que esa ley prospere y se materialice en mejoras concretas, su iniciativa y tramitación queda entregada -dependiendo del sistema de gobierno de cada país- a la voluntad o visión que tengan las autoridades de turno.

Los pocos estudios[3] que hay sobre esta materia concluyen que, si uno compara el estado de cosas anterior y posterior a las reformas de mayor autonomía en las AATT, se demuestra una mejora en la mayoría de los casos y en la mayoría de las dimensiones del desempeño. Destaca dicho estudio que la mayoría de estas reformas organizativas, fundamentales para mejorar el desempeño, no podrían haberse llevado a cabo sin el diseño de agencias autónomas ni el indispensable apoyo político para materializarlas. Surgen tres lecciones principales:

• las reformas que dotan de autonomía a la AT necesitan una cierta distancia operativa del Ministerio de Hacienda para que la autonomía sea significativa;
• deben utilizarse características de diseño independientes para construir autonomía y mejorar la rendición de cuentas; y
• el modelo de junta directiva permite mayores beneficios de gobernanza en comparación con el modelo de Director General.

Desde mi punto de vista, la autonomía no resuelve los problemas de corrupción ni promete ser la respuesta a los desafíos más inmediatos de las AT; no obstante, me atrevo a afirmar que la autonomía -en sus distintas dimensiones- es una condición necesaria para que las AATT puedan cumplir con su rol de forma más eficiente y justa. Sin perjuicio de ello, por muy razonables y plausibles que sean los argumentos en defensa de la autonomía de las AATT, lo cierto es que su implementación nos conduce a plantearnos algunas inquietudes quedando algunas preguntas abiertas para el debate ¿es necesario consagrar la autonomía de las AATT a nivel constitucional? ¿serán más legítimas las decisiones y criterios técnicos que adopte un organismo autónomo independiente del gobierno de turno? ¿debe la AT tener atribuciones exclusivas en materia de persecución penal del fraude fiscal? ¿mejorará la eficiencia de las AATT siendo autónomas? ¿se debe establecer una máxima autoridad como Director General o debe conformarse un Consejo Directivo en su lugar? ¿debe intervenir el Presidente de la República en el nombramiento de la(s) máxima(s) autoridad(es) de la AT?

Los tiempos actuales y las demandas de una ciudadanía cada vez más activa exigen que haya un mayor grado de autonomía en los servicios públicos clave, como lo son las AATT, de manera que estas puedan actuar libres de presiones políticas del gobierno de turno y con plena autonomía para la búsqueda del bien común. En ese sentido, no solo hay que analizar los costos de implementar en una AT una mayor autonomía, sino también hay que ponderar la mayor aceptación social del sistema tributario, lo cual puede tener una incidencia positiva en la recaudación fiscal.

[1] Diaz Yubero, Fernando – “Aspectos más destacados de las Administraciones Tributarias avanzadas”, Revista N° 23 del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), 2003.
[2] Panorama de las Administraciones Tributarias: estructura, ingresos, recursos y personal; funcionamiento y digitalización, Santiago Diaz de Sarralde, CIAT, 2019
[3] Taliercio, Robert, Jr., 2004, “Designing Performance: The Semi-Autonomous Revenue Authority Model in Africa and Latin America,” World Bank Policy Research Working Paper 3423 (Washington: World Bank)

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