Un artículo para compartir

1. Introducción .

El fenómeno que caracteriza la economía mundial en las últimas tres  décadas es su creciente apertura y “globalización”. Desde  la década de los ochenta se ha producido una apertura sin precedentes de la economía mundial,  disfrutándose,  hoy por hoy,  de los beneficios y también de las dificultades  derivadas de la progresiva integración de las economías mundiales.

El  fenómeno de la globalización tiene un carácter complejo y es producto de una combinación de varios factores, a saber: mejora de las comunicaciones, desarrollo de las tecnologías asociada a las comunicaciones, la intensa  globalización de los flujos comerciales y de capital generadora de interdependencias económicas entre países, etc.

Somos testigos que la globalización, de una u otra forma,  nos afecta a todos. Hoy podemos comunicarnos interactivamente por correo electrónico de manera instantánea con personas u organizaciones situadas en cualquier parte del mundo ; disponemos de información inmediata acerca de todo el planeta a través de Internet ; consumimos habitualmente productos fabricados en las más diversas partes del mundo; los desastres de la guerra o la devastación causada por el terrorismo en países lejanos y los acuerdos comerciales con países y regiones  lejanas tienen cada vez más efectos en nuestras vidas. Todas estas son realidades relacionadas con la globalización.

En este artículo nos concentraremos en los efectos y consecuencias que tiene  la globalización en la tributación en general y la economía de mercado en particular.

1. 2. La Globalización

El Diccionario de la Real Academia Española,  define globalización como la “tendencia de los mercados y de las empresas a extenderse, alcanzando una dimensión mundial que sobrepasa las fronteras nacionales”. En la misma línea, el Fondo Monetario Internacional (FMI) define la globalización como “la interdependencia económica creciente del conjunto de los países del mundo, provocada por el aumento del volumen y la variedad de las transacciones transfronterizas de bienes y servicios, así como de los flujos internacionales de capitales, al tiempo que la difusión acelerada y generalizada de la tecnología”.

Para Joseph Stiglitz, la globalización es “ la integración más estrecha  de los países y los pueblos del mundo, producida por la enorme reducción de los costes de transporte y comunicación, y el desmantelamiento de las barreras artificiales a los flujos de bienes, servicios, capitales, conocimientos y (en menor grado) personas a través de las fronteras. La globalización ha sido acompañada por la creación de nuevas instituciones  y es enérgicamente impulsada por corporaciones internacionales que mueven no sólo el capital y los bienes a través de las fronteras, sino también la tecnología”.

En resumen  podemos decir que el proceso de Globalización es la  creciente  interdependencia  e integración de los procesos económicos, sociales, tecnológicos  y culturales de carácter mundial  impulsados por la  abertura y desregulación comercial y financiera global ,  el extraordinario desarrollo de las tecnologías de la información y comunicaciones(TIC), el comercio electrónico  y su notable  influencia sobre los procesos de naturaleza política,  económica , social , cultural y tecnológica  de carácter nacional o regional .

1. 3. La Globalización y la  Tributación.

Es un hecho plenamente aceptado que la globalización brinda  grandes oportunidades y también grandes  riesgos para el desarrollo y, por ende , las estrategias de desarrollo nacionales deben diseñarse en función de las  posibilidades que ofrece la globalización, los requisitos y los riesgos que exige.  La globalización económica, como todo fenómeno económico, se refleja  en el diseño de  los sistemas tributarios  nacionales. Entre los más destacados podemos señalar los siguientes;

1)        La base tributaria de un país ya no está  solamente  limitada , como en el pasado,  al territorio  del Estado,  pero en alguna medida ha sido extendida para incluir partes de las bases impositivas de otros países del mundo. La razón es que ahora un país puede atraer  y hacer tributar (a) capital financiero extranjero, (b) inversión directa extranjera,( c)  consumidores extranjeros, ( d) trabajadores extranjeros, ) e) individuos extranjeros con altos ingresos incluidas personas que perciben pensiones. Estas posibilidades no existían en el pasado y ahora están echando combustible a la competencia fiscal entre países , porque al menos en teoría cada país puede aprovechar estas ventajas .

2)        El desarme de la fiscalidad impulsada por la globalización  ha contribuido a  aumentar las desigualdades de renta y patrimonio de las personas. Esto como consecuencia de la reducción, a escala mundial,  de la progresividad del impuesto sobre la renta, la reducción o eliminación de la imposición sobre el capital y las sucesiones, y la disminución de la imposición sobre las sociedades. Y todo ello bajo la presión de la movilidad del capital que la globalización ha provocado.

3) Observamos que  la globalización de los procesos de producción de bienes y servicios,  que significan una división y reubicación  del trabajo en ámbitos nacionales distintos,  dificulta la determinación de los beneficios o bases imponibles en territorios nacionales. También dichos procesos transnacionales facilitan la transferencia de bases imponibles, bajo el mecanismo de precios, a jurisdicciones fiscales más baja tributación.

4) Desde una perspectiva financiera, la movilidad perfecta del capital permite localizar la inversión donde la rentabilidad financiero-fiscal sea óptima. Todo ello obliga a configurar los sistemas tributarios a las consideraciones de competitividad, eficiencia económica y libertad de transacciones y de capitales.

Coincidiendo con la globalización se han producido reformas  generalizadas en los sistemas tributarios de los países  desarrollados  y también en países en desarrollo que  responden a  los profundos cambios debidos a la liberalización de los factores productivos, especialmente del factor capital.

Consecuentemente, los sistemas fiscales nacionales se ven obligados a revisar y rediseñar sus principios tributarios de forma dinámica al igual que se modifican las circunstancias o hipótesis económicas del entorno.

Muy acertadamente Mc Lure 2001, Tanzi 2002) señalan que el marco normativo tributario existentes hoy en día en los diferentes sistemas u ordenamientos tributarios nacionales fueron formulados en y para un mundo que, en buena medida, ha dejado de existir hoy en día.

El diseño de buena parte de esta normativa tributaria responde a un contexto económico donde el comercio entre Estados y personas era off line, era material ,  estaba controlado y limitado, y donde los movimientos de capital e inversión entre los diferentes Estados tenían también escasa importancia.

Se trataba, por tanto, de normas tributarias diseñadas  para un contexto mundial donde el grado de interdependencia e interrelación entre las diferentes economías nacionales era limitado.

Las limitaciones que en este contexto se ejercían o proyectaban sobre el ejercicio de la autonomía del  poder tributario de cada Estado eran de poca importancia y prácticamente sin consecuencias en el diseño de la normativa tributaria nacional .

(Mc Lure 2001) describe muy bien el  contexto en el que se diseñaron los sistemas tributarios que llegan hasta nuestros días :

a)    Los intercambios comerciales internacionales se referían a productos o bienes materiales  tangibles.

b)    La mayor parte del comercio internacional se desarrollaba entre entidades independientes o no asociadas.

c)    Los servicios de telecomunicaciones estaban reservados al Estado en régimen de monopolio o a una entidad pública y operaban en un solo Estado y eran muy costosas.

d)    Las comunicaciones eran relativamente lentas y costosas.

e)    Como regla, se requería presencia física para realizar actividades empresariales en otro país.

f)     Los activos intangibles tenían escasa importancia y valor.

g)      No existía una movilidad (transnacional) del capital, de manera que los flujos financieros y de inversión directa tenían principalmente carácter nacional, lo cual afectaba a los mercados financieros y a la composición del accionariado de las sociedades

h)      Los denominados “paraísos fiscales” (tax havens) tenían escasa importancia.

En un contexto económico relativamente cerrado, la normativa tributaria era diseñada teniendo en consideración factores fundamentalmente internos y pensando básicamente en su proyección sobre operaciones internas que ponían de manifiesto la capacidad de pago de las personas ;  renta, ahorro y consumo .

En este contexto, el legislador tributario no se veía limitado por consideraciones de “competitividad internacional” a la hora de diseñar el sistema tributario, esto es, no se preocupaba por la huida del capital y la inversión hacia otros países con un “clima fiscal” más favorable .

Del mismo modo, los Estados poseían “independencia Administrativa u operacional” sobre el sistema tributario, en la medida que las autoridades fiscales podían llevar a cabo el control o supervisión de la aplicación efectiva de las normas tributarias, sin necesidad de ser asistidos en tal labor por autoridades fiscales de otros países.

El proceso de globalización ha cambiado significativamente el contexto económico sobre el que descansan los sistemas tributarios.  Las  principales diferencias con el escenario económico precedente pueden sintetizarse en las siguientes:

a)        Multiplicación exponencial del número de operaciones económicas internacionales, destacando por su cuantía las consistentes en prestaciones de servicios y cesión de intangibles.

b)        La mayor parte del comercio internacional tiene lugar entre entidades vinculadas o asociadas intra-empresa, que tiene que ver particularmente con el control de los precios de transferencia;

c)         La búsqueda de competitividad internacional a través de la tributación, que tiene que ver particularmente con  el combate de las prácticas tributarias nocivas;

d)        La utilización creciente de la moderna tecnología de las comunicaciones y el Internet , que tiene que ver particularmente con la tributación del comercio electrónico;

e)        la formulación de soluciones colectivas, a nivel internacional, en un mundo interdependiente, que tiene que ver particularmente con la cooperación administrativa y el desarrollo de la tributación internacional.

f)          La realización de actividades empresariales en el extranjero deja de requerir una sede o localización física en el país de destino.

g)        Los servicios de telecomunicaciones son prestados por entidades privadas que operan en varios países y son muy económicas y veloces.

h)        Los mercados financieros se internacionalizan masivamente y las sociedades dejan de ser participadas principalmente por accionistas nacionales o residentes.

i)          Los paraísos fiscales emergen y comienzan a plantear graves problemas a todos los países erosionando la equidad y neutralidad de sus sistemas tributarios. Puede decirse que la denominada “competencia fiscal nociva ” es un fenómeno materialmente relacionado con la globalización económica.

Consiguientemente, la globalización económica,  ha transformado de forma radical el contexto económico sobre el que se diseñaban  los sistemas tributarios  que se han ido elaborando a lo largo del siglo XIX y XX por parte de los diferentes países.

Siguiendo a JMCalderón ( 2006) , el impacto que la globalización ha tenido en la tributación se manifiesta en los siguientes términos;

a) En las limitaciones al poder soberano de los Estados para definir y diseñar con autonomía sus sistemas tributarios nacionales, quedándoles  márgenes de maniobra  cada vez más reducidos, especialmente en determinado tipo de materias y producto tanto por la competencia del mercado como de acuerdos internacionales o supranacionales.

b) En la necesidad de rediseñar las principales normas y principios tributarios que inspiraban el diseño de los sistemas tributarios nacionales, al considerarse que tales reglas fueron elaboradas y pensadas para un “mundo” que ha dejado de existir como tal.

c) En la necesidad de responder a los desafíos fiscales que significa la nueva estrategia empresarial de producir bienes dividiendo la organización y los procesos productivos y localizándoles en  diferentes países  para aprovechar ventajas comparativas y mejorar la eficiencia de producción.

d) El fuerte impacto del  desarrollo vertiginoso de las tecnologías de la información y comunicaciones y el Internet con efectos en el libre movimiento de capitales y el crecimiento de la competencia fiscal nociva especialmente  través de los paraísos fiscales.

4.         Limitaciones fiscales impuestas  por la economía de mercado. La competencia tributaria nociva.

Para terminar este artículo me referiré únicamente a una de las limitaciones importantes impuestas por la globalización y la  propia economía de mercado con efectos importantes en la  capacidad o el poder de los Estados para diseñar su política fiscal nacional y el diseño de sus sistemas  tributarios.  Para estos fines seguiré los escritos de   destacados hacendistas como a McLure,     CPita,  JMCalderon,  entre otros.

Los Gobiernos,  hoy por hoy,  se enfrentan a limitaciones  impuestas por el propio mercado  al momento de diseñar el nivel de la tributación efectiva  para determinados indicadores de riqueza que son  volátiles (capital mobiliario/ ahorro privado) o que son fácilmente reubicables o deslocalizables (ejemplo determinado tipo de renta empresarial). Los inversores  tienden a colocar  su capital e inversiones empresariales en territorios donde perciben una mayor rentabilidad financiero-fiscal.

La globalización ha  generado  un contexto de “competencia fiscal”  entre Estados, produciéndose una “carrera de sucesivas reducciones fiscales” (race to the bottom) sobre este tipo de rentas.

El país que no efectúe reducciones fiscales con toda probabilidad experimentaría una reducción de los flujos de capital e inversión en su economía. Este fenómeno  ha generado dos grandes tipos de  efectos;

a) Por un lado, la mayoría de los países desarrollados han practicado una progresiva reducción de la imposición sobre las rentas del capital (v. gr., a través del establecimiento de los denominados impuestos duales ) y sobre la renta empresarial (reducción de tipos de gravamen del impuesto sobre sociedades en un 25 por 100 en los 10 últimos años y proliferación de un sinnúmero de “regímenes especiales”). Y,

b)  La reducción de la imposición sobre rentas volátiles o deslocalizables ha afectado a la estructura o composición del sistema tributario (el denominado tax mix) a favor de la imposición al consumo.

Los países para poder mantener los niveles de  recaudación tributaria existentes previas a la reducción de  la tributación, se ven obligados a incrementar la imposición sobre manifestaciones de capacidad económica no susceptibles de deslocalización  (inmuebles o rentas del trabajo) o que no resultan afectadas por las “fuerzas del mercado”.

En efecto, en muchos países desarrollados  se ha apreciado un incremento de la imposición sobre las rentas del trabajo, así como sobre los impuestos sobre el consumo; como resultado de todo ello se ha visto comprometido el principio de  equidad o igualdad del sistema tributario, su progresividad y la función redistributiva del mismo.

Otra consecuencia resultante de esta progresiva reducción de los niveles de tributación sobre la renta susceptible de deslocalización consiste en la intensificación de los niveles de control fiscal sobre los obligados tributarios como mecanismo para compensar la progresiva reducción de los ingresos tributarios de la Hacienda Pública como consecuencia de tal “desfiscalización” que opera en el plano normativo.

Como señalamos líneas arriba, un determinado país puede legítimamente adecuar su sistema tributario para mejorar el “clima” para la inversión tanto interna como proveniente del extranjero. Sin  embargo, también puede suceder que ciertos países van  más allá de promover la inversión, es decir,  que buscan  deliberadamente  erosionar las bases tributarias de otros Estados propiciando en ellos la evasión tributaria, a través de la oferta de refugio en centros “off shore” o facilitando la creación de “sociedades de papel”, para adjudicarles los beneficios de operaciones correspondientes a empresas de otras jurisdicciones.

La utilización de ese último tipo de mecanismos para atraer inversiones, particularmente inversiones financieras, representa lo que acostumbra a considerarse como prácticas tributarias nocivas. CPita manifiesta  que,  entre otras, estas tienen  las  siguientes consecuencias negativas:

a)    Distorsiona los flujos comerciales y financieros, afectando principalmente la localización de las inversiones.

b)    Distorsiona los sistemas tributarios y la tributación internacional.

c)    Afecta la equidad desplazando la carga tributaria del capital hacia el consumo y el trabajo.

d)    Reduce la soberanía fiscal en cuanto al nivel y distribución de la carga tributaria y fuerza hacia una armonización tributaria nociva.

e)    Desestimula el cumplimiento voluntario.

f)     Incrementa los costos administrativos de control para la administración y para el cumplimiento para los contribuyentes.

g)    Facilita el ocultamiento de los beneficios de actividades ilícitas (“lavado de dinero”).

Las  modalidades de las prácticas tributarias nocivas  son de dos tipos: los paraísos tributarios y los regímenes tributarios  preferenciales.

Paraísos tributarios.

Un paraíso tributario es una jurisdicción tributaria que se usa como  lugar para que los no residentes la utilicen para escapar de la tributación de sus rentas en los países de residencia, y se relaciona generalmente con la existencia de una infraestructura financiera global en tal jurisdicción que no aplica o solamente aplica un impuesto nominal sobre dicha renta.

Regímenes tributarios preferenciales nocivos.

Por otro lado, los  regímenes tributarios preferenciales nocivos, son aquellas    jurisdicciones tributarias  que en su sistema tributario se contemplan regímenes preferenciales que permiten que importantes beneficios estén sujetos a una baja o a ninguna tributación, fuera del marco general del sistema tributario. Normalmente estas jurisdicciones  recaudan ingresos significativos del impuesto a la renta a nivel de personas naturales o jurídicas.

En resumen , podemos decir que  el fenómeno de la globalización y la economía de mercado  propician  que determinadas manifestaciones de capacidad económica no sean sujetas a tributación efectiva (o que lo sean  a unos niveles comparativamente bajos) debido fundamentalmente a consideraciones no tributarias (v. gr., competitividad internacional, volatilidad de la renta, grado de deslocalización de la actividad, etc.).

Queda como deuda con los lectores, para próximas entregas de este prestigioso Blog, el desarrollo de otros efectos de la globalización y en espacial del comercio electrónico en los principios tributarios de naturaleza económica.

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