Desde hace siglos la relación entre AT y contribuyentes se muestra difícil y conflictiva. La desconfianza entre las partes ha producido tensiones constantes, elevando los costos para el estado y para los contribuyentes. La imposición de impuestos provocó revueltas en diversas partes del mundo y en diferentes ocasiones, destacándose, en Brasil, la Inconfidencia minera, rebelión, que, en 1789, tuvo por detonante el rigor en la recaudación de impuestos sobre la explotación aurífera por la corona portuguesa. Aún hoy, empresas y fiscos presentan rutinarias divergencias, que a menudo terminan en disputas en los tribunales administrativos y judiciales.

Esta relación podría ser más productiva siempre que las partes cambien de actitud. Afortunadamente, hay una luz al final del túnel para que la penosa relación autoridad-contribuyente pueda finalmente modificarse para mejor. Gracias a la percepción de que la cooperación puede ser beneficiosa para empresas, fiscos y contribuyentes, algunos países están implantando programas de cumplimiento cooperativo, que presuponen la existencia de una relación transparente, fundada en la buena fe, la confianza y el espíritu de colaboración. A los contribuyentes se les proporciona mayor seguridad jurídica y reducción de costos de cumplimiento de las obligaciones fiscales. Al Estado, se debe garantizar una mayor previsibilidad para la recaudación de tributos y la reducción de la brecha tributaria (tax gap). Se trata de un cambio audaz y desafiante para AT y empresas, pero que viene ganando fuerza. En Brasil, experiencias de este tipo proliferan, destacándose el lanzamiento del proyecto CONFIA por la Receita Federal de Brasil, el año pasado, además de otras experiencias iniciadas en el ámbito de las administraciones tributarias (ATs) estaduales.

Cambio de paradigma

El modelo tradicional de la relación Tributaria está fundamentado en el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias por parte del contribuyente y posterior control de la agencia tributaria. El contribuyente debe tomar conocimiento de la legislación tributaria, interpretarla, calcular y pagar los tributos que considera debidos, así como presentar las obligaciones accesorias determinadas por la Administración Tributaria (AT). Posteriormente, durante el período pospago de los tributos, AT analiza las informaciones presentadas y verifica los tributos pagados, utilizando el conjunto de informaciones que obtiene de los contribuyentes y de terceros. Al constatar irregularidades, el fisco selecciona a los contribuyentes para auditoría y hace el lanzamiento tributario de débitos identificados en el curso de la inspección, acompañado de las sanciones por el incumplimiento de la legislación tributaria. Ese modelo de auto cumplimiento por el contribuyente y posterior control por parte de la AT fue vital cuando las transacciones eran menos complejas y el fisco no disponía de mucha información. Hoy el escenario se altera rápidamente y el modelo tradicional se muestra incapaz de reducir la alta tasa de litigios en Brasil.

De hecho, la complejidad de las relaciones económicas de nuestros días plantea grandes desafíos para el cumplimiento de la norma fiscal. Interpretar y aplicar la norma tributaria depende en gran medida del conocimiento especializado. Para las empresas, esto significa mayores costos de cumplimiento y mayores riesgos fiscales. En otro aspecto, los avances tecnológicos de la Cuarta Revolución Industrial[1], las transacciones por Internet y el gran volumen de datos en red aumentan la capacidad de actuación de las AT al momento del hecho generador tributario. Hoy las empresas emiten documentos fiscales electrónicos, que son depositados en tiempo real en las bases de datos de las AT, que, apoyados en el intercambio de informaciones, en el cruce masivo de datos y en técnicas de análisis de data e inteligencia artificial, aumentan sus poderes de vigilancia sobre las transacciones económicas, sin que sea necesario crear obligaciones a los contribuyentes. Así es que las innovaciones producidas por las tecnologías digitales han promovido cambios profundos en la forma en que las administraciones tributarias actúan.

Surge así la oportunidad para la revisión del modelo tradicional de control para una relación cooperativa que, al contrario de la confrontación, se fundamenta en la transparencia, en la buena fe, en la confianza justificada y en el espíritu de colaboración. Es ventajoso para los contribuyentes pues:

• aumenta la seguridad jurídica con servicios más cercanos y rápidos de orientación y aclaraciones por la AT;
• disminuye las posibilidades de contencioso y el surgimiento de disputas administrativas y judiciales innecesarias;
• reduce los costos indirectos de cumplimiento con obligaciones fiscales y
• puede contribuir para el fortalecimiento de la imagen de las empresas certificadas en el programa.

Las empresas pueden concentrarse en su actividad principal. Para las AT, los principales beneficios son:

• el aumento del grado de cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias proporcionado por el cambio de comportamiento de los contribuyentes y la consecuente reducción de la brecha fiscal;
• La reducción del contencioso tributario;
• la garantía de celeridad y previsibilidad en el ingreso de ingresos en las arcas públicas y
• la posibilidad de aprovechar las innovaciones tecnológicas para realizar el lanzamiento de impuestos con mayor precisión, proximidad del hecho generador y, aún, con la confirmación del contribuyente.

En síntesis, si el modelo tradicional se basa en el control tras el cumplimiento por parte del contribuyente, llevando las divergencias hacia lo contradictorio, la conformidad cooperativa se firma en la premisa de una relación colaborativa, con procedimientos fundamentados en la buena fe, transparencia, confianza justificada y control en tiempo real (Herrán Piñar, 2020).

Los programas de cumplimiento cooperativo ya se han implementado en varios países, como España, los Países Bajos, Australia, el Reino Unido, Italia y otras naciones. Desde el año 2013[2], la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) recomienda a las administraciones tributarias adoptar programas de cumplimiento cooperativo para estimular el cumplimiento tributario a partir de la construcción de una relación basada en el espíritu de colaboración, la buena fe y la transparencia. Se estima que alrededor de un tercio de los países de la OCDE tienen programas de conformidad cooperativa, que poco a poco se van consolidando a escala global (Owens & Penberton, 2021). En 2020, la Unión Europea lanzó su «Plan de Acción» para una tributación justa y simple, que incluye la creación de un programa de cumplimiento cooperativo. Países en desarrollo como Honduras, Nigeria y Zambia también están implementando programas de este tipo, al igual que algunos estados brasileños[3].

Esta expansión es bienvenida, pero debe ser realista. El cumplimiento cooperativo no debe simplemente reemplazar el modelo tradicional, ya que su introducción debe ser gradual y cuidadosamente planificada. El cambio de paradigma trae dudas e incertidumbres, que si no son debidamente tratadas pueden resultar en el fracaso de los programas de conformidad cooperativa. Si incluso con el apoyo de una legislación bien diseñada, las empresas y Los fiscos se mantienen contrarios a la cooperación, el fracaso es muy probable. Las empresas y las AT tienen que bajar las armas. Las empresas no pueden ser multadas cuando están amparadas por el programa, pero de ninguna manera la conformidad cooperativa puede generar un tratamiento más beneficioso para determinada empresa. Como explica Almeida (2017): «el objetivo de este cambio de paradigma es llamar a la AT y al contribuyente a la cooperación mutua, exactamente para garantizar el pago del impuesto adeudado de modo correcto y en el tiempo exacto”.

Principales Desafíos

Los principales desafíos de este profundo cambio de paradigma son (OCDE, 2013):

• Comunicación: completa aclaración a los contribuyentes sobre todas las consecuencias del programa de cumplimiento cooperativo para evitar principalmente dos interpretaciones equivocadas: que propiciara mayor monitoreo por parte de la AT o que los contribuyentes de bajo riesgo reciben menor atención y que el apoyo en recursos de la AT se dirigen a aquellos de mayor riesgo;
• Cultura: un programa de cumplimiento cooperativo requiere un profundo cambio de cultura y conducta tanto por parte de la AT como de los contribuyentes. Se necesitan cambios en los procesos y actitudes operativas, trabajando en tiempo real, adoptando una actitud preventiva y de resolución de problemas. Invertir en la formación y el desarrollo de capacidades de los funcionarios tributarios es un requisito fundamental.
• Contacto AT – contribuyentes: Mantener una intensidad de contacto adecuada que produzca una relación exitosa y cree un clima de apertura y confianza requiere un compromiso de tiempo y recursos por las partes, sobre todo en las primeras etapas. Aunque con el tiempo el modelo supondrá un ahorro de costes de cumplimiento para los contribuyentes y la AT, el compromiso inicial puede ser complicado en tiempos de recortes presupuestarios en las AATT y de crisis económica para las empresas. Es importante prestar una atención constante a la gestión adecuada del tiempo. La gobernanza interna y el riesgo de crear vínculos demasiado estrechos también son preocupaciones que deben tomarse en cuenta.
• Marco de Control tributario: Un control eficaz es una característica vital del cumplimiento cooperativo y requiere una atención constante. La madurez de los marcos de control fiscal es esencial, y las administraciones tributarias deben invertir y contar con expertos de alto nivel en este ámbito
• Evaluación de Resultados: es necesario crear indicadores para la evaluación y el impacto de los resultados esperados. Los parámetros clásicos de evaluación de las AT se basan en el modelo tradicional de la relación tributaria, centrándose en las medidas de sanción del incumplimiento, identificadas por la AT. Los resultados de la nueva relación necesitarán ser medidos por indicadores que puedan medir los cambios en el comportamiento de los contribuyentes como el aumento en la tasa de cumplimiento voluntario, la reducción de la brecha fiscal, la disminución de litigios etc.

El Programa CONFIA

CONFIA es el programa de cumplimiento cooperativo lanzado por la Receita Federal de Brasil. Su hito inicial ocurrió en abril de 2021, en un evento por Internet (seminario virtual), en el cual se presentaron académicos extranjeros, funcionarios de Administraciones tributarias de otros países, contribuyentes que tenían la experiencia de participar de ese tipo de programa fuera de Brasil y servidores de la RFB que actúan en el Programa del Operador Económico Autorizado[4] (OEA), iniciativa en el área aduanera que guarda cierta similitud con los principios de conformidad cooperativa (RFB, 2021). A partir de entonces, el programa viene siendo construido por representantes de la Receita Federal y de los contribuyentes, ya que, por principio, la participación de los actores en la conformación del programa es fundamental.

Estructura y Gobernanza de CONFIA

CONFIA es gestionado por el Comité Gestor, que tiene como atribución deliberar sobre las propuestas formuladas en el Foro de Diálogo para la solución de temas de interés en el marco del programa CONFIA. A su vez, el Foro de Diálogo está organizado y regido por un estatuto y consta de tres (3) estructuras básicas:

• La Secretaría Ejecutiva, a quien incumbe organizar toda dinámica de trabajo del Foro de Diálogo, está compuesta por servidores de la RFB y representantes de las entidades participantes;
• La Asamblea de Representantes, órgano deliberativo del Foro, está compuesta por 10 representantes de los contribuyentes y 5 representantes de la RFB, todos con derecho a voto y responsables por deliberar sobre la elección de temas para estudio y sobre el encaminamiento de propuestas al Comité Gestor del confía; y
• las Cámaras Temáticas, responsables del estudio de los temas y proposición de soluciones. Su composición es más amplia, además de integrantes de las empresas participantes y de la RFB, también podrán ser invitados especialistas, académicos, entidades públicas o privadas, y cualesquiera otros especialistas que tengan conocimiento de los temas debatidos y puedan contribuir en la construcción de soluciones.

Además de los servidores de la RFB y de los representantes de las empresas participantes, el estatuto del Foro prevé también la posibilidad de participación de entidades invitadas, que pueden colaborar en temas específicos, de entidades asociadas, siempre que firmen protocolo de cooperación con la RFB para su apoyo logístico, y de académicos, especialistas e incluso entidades públicas.

En la etapa actual, CONFIA ha pasado por la fase de alineación y se encuentra en la fase «dibujar», es decir, en la completa especificación por la AT y por los contribuyentes. A continuación, vendrán las fases «probar», «implementar» y «expandir», descritas en el portal de CONFIA.

Conclusión

El siglo XXI se destaca por el advenimiento de nuevas tecnologías y formas de relacionarse. La multiplicidad de recursos de Internet, la transformación digital, la necesidad de transparencia, el gran volumen de informaciones disponibles para las AT, la valorización del comportamiento ético en las empresas y en el Estado, todo eso hace el ambiente favorable al cambio de paradigma del control para la cooperación. Sin embargo, el desafío es grande para este cambio cultural. Para la Receita Federal, diversos eventos internos ayudan a concientizar a los servidores de que cooperar con las empresas no es abdicar de la posibilidad de aplicar sanciones cuando sea necesario. Es, sí, garantizar mayor eficiencia para la AT en el cumplimiento de su misión institucional al buscar mayores grados de conformidad fiscal, mayor recaudación y menos litigios. Para las empresas es necesaria la implantación de estructuras de control interno y el desarrollo de la cultura de la confianza en las relaciones con las AT.

A pesar de las barreras potenciales, la Receita Federal y las empresas asociadas están apoyando el proyecto CONFIA. Desde su concepción, la construcción del proyecto involucra a representantes de la AT y las empresas. El Foro de Diálogo permite a los participantes actuar en busca de soluciones y las cámaras temáticas buscan garantizar el más alto grado de calidad en el debate técnico de las cuestiones, evitando la controversia del litigio, antes de su nacimiento. CONFIA debe ser ventajoso para la AT, que, anticipándose al hecho generador, garantiza una recaudación precisa y oportuna. También debería ser beneficioso para las empresas, que ahora obtienen orientación y seguimiento continuos, mayor seguridad jurídica y menores costos de cumplimiento. Para la sociedad, se espera una reducción de la litigación, que ocupa los tribunales con causas tributarias millonarias, o sea, se debe considerar una economía significativa de recursos, que hoy se pierden en la ineficiencia del proceso de recuperación de créditos.

Referencias

• Almeida, C. F. (2017). Compliance Cooperativo: uma nova realidade entre administração tributária e contribuintes. RDTI Atual, 58-82.
• Herrán Piñar, A. (2020). Un Nuevo Enfoque en el Modelo de Relación con el Contribuyente: el cumplimiento cooperativo. Seminario Internacional sobre Política Fiscal y Administración Tributaria. Antigua-Guatemala: IEF.
• OCDE. (2008). Study into the Role of Tax Intermediaries. Paris: OCDE.
• OCDE. (2013). Co-operative compliance: a framework: from enhanced relationship to co-operative. Paris: OCDE.
• Owens, J., & Penberton, J. (2021). Policy Brief. Cooperative Compliance: A Multi-Stakeholder and Sustainabale Approach to Taxation . Viena, Áustria: Universidade de Viena.
• RFB. (27 de novembro de 2021). Ministério da Economia – Receita Federal – Operador Econômico Autorizado. Fuente: GOV.BR: https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/assuntos/aduana-e-comercio-exterior/importacao-e-exportacao/oea
• RFB. (novembro de 2021). Ministerio da Economia – Receita Federal – Projeto Confia. Fonte: GOV.BR: https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/confia

[1] La cuarta revolución Industrial comenzó a principios de siglo y se basa en la revolución digital. Se caracteriza por una internet más ubicua y móvil, por sensores más pequeños y potentes, que se han vuelto más baratos, y por la inteligencia artificial y el aprendizaje automático. Un mundo en el que los sistemas de fabricación virtuales y físicos cooperan entre sí de manera flexible, a nivel global (Schwab, 2018).
[2] (OCDE, 2013). La relación cooperativa: Un marco de referencia: de la relación cooperativa al cumplimiento cooperativo. OECD Publishing. http://dx.doi.org/ 10.1787/9789264207547-es .
[3] Sao Paulo, Alagoas, Rio Grande do Norte, Ceará y Rio Grande do Sul.
[4] El programa del Operador Económico Autorizado (OEA) es una iniciativa de la agencia de Receita Federal de Brasil para dar fluidez al comercio exterior y contribuir al desarrollo de Brasil y sus socios. La concepción del OEA está basada en la reducción del riesgo aduanero del contribuyente que comprueba el cumplimiento de los requisitos del programa, después de rigurosa verificación por parte de la Receita Federal. La empresa participante del OEA goza de beneficios relacionados a agilizar sus cargas, pudiendo ese beneficio ser disfrutado también en los países que firmaron Acuerdo de reconocimiento mutuo con Brasil. La información sobre el Programa OEA se puede encontrar en https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/assuntos/aduana-e-comercio-exterior/importacao-e-exportacao/oea.

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