En América Latina de cada 10 dólares de recaudación posible, se cobran 5,7; se “perdonan” 2 (gasto tributario); y el resto, 2,3 dólares, se pierde, principalmente por evasión y desajustes de gestión.

Cada vez contamos con más y mejores fuentes de datos para analizar la realidad tributaria de América Latina. En un nuevo Documento de Trabajo de CIAT (DT-05-2017: El Impuesto sobre el Valor Agregado: Recaudación, Eficiencia, Gastos Tributarios e Ineficiencias en América Latina) nuestra intención es ilustrar los posibles beneficios de la utilización conjunta de la información proporcionada a través de CIATData respecto a la Recaudación, las Alícuotas y los Gastos Tributarios de los países de la región. Para ello hemos partido de analizar la recaudación por IVA y sus posibles determinantes. Posteriormente hemos analizado la eficiencia en dicha recaudación mediante los indicadores de Productividad y Eficiencia-C y, por último, hemos introducido una nueva metodología que completa este análisis con el aprovechamiento de la información respecto a los Gastos Tributarios. La contemplación conjunta de: Eficiencia-C (lo recaudado) + Ineficiencia-G (lo no recaudado por gastos tributarios) + Ineficiencia-X (pérdida de recaudación por fraude y gestión, más saldo de errores en la medición de los componentes anteriores), nos proporciona un marco holístico para el análisis de la tributación que puede contribuir a la mejora de nuestra comprensión de las cifras de recaudación.

Si algo demuestran las cifras obtenidas, es la diversidad de situaciones respecto al IVA en América Latina, sea cual sea el indicador que analicemos (recaudación respecto al PIB, tasas, eficiencia, gasto tributario, ineficiencias…) las diferencias más extremas entre países alcanzarán el 300 o 400 por cien.

Por otra parte, es relevante constatar que el nivel de riqueza relativo de cada país (medido por su PIB per cápita corregido por las diferencias de precios) no resulta significativo para explicar las opciones tributarias normativas adoptadas (tasas, gastos tributarios), los niveles de recaudación alcanzados, ni los diferentes grados de eficiencia/ineficiencia.

La recaudación obtenida por IVA (en relación al PIB de cada país) se explica fundamentalmente por la voluntad política concretada en la elección de tasas más altas y gastos tributarios más bajos, una orientación independiente del nivel de renta per cápita y consistente con la elección en general de un mayor nivel de presión fiscal en el conjunto de los impuestos. Y un resultado “curioso” es la alta correlación de esta elección con la latitud. Cuanto más al sur, mayor recaudación, mayores tasas y menores gastos tributarios (aunque no existe, y merece la pena reiterarlo, una relación significativa en el mismo sentido con el PIB per cápita).

En cuanto a la eficiencia/ineficiencia en la recaudación por IVA, las cifras de Eficiencia-C, Ineficiencia-G e Ineficiencia-X no se explican, de nuevo, por el nivel de PIB per cápita ni por el nivel de tasas elegido. Respecto a la latitud, si bien la correlación nunca es tan significativa como en el caso de la recaudación, los datos -una vez aislados los casos extremos-  apuntan en la misma dirección en cuanto al signo de los coeficientes estimados: cuanto más al sur mayor eficiencia en la recaudación (Eficiencia-C) y menor pérdida de recursos por gastos tributarios (Ineficiencia-G); mientras que la Ineficiencia-X no guarda ninguna relación con esta dimensión (ni, aparentemente, con la informalidad laboral).

Respecto a los resultados obtenidos, en media, en los países seleccionados:

• se recauda un 56,9% del IVA potencial (la Eficiencia-C, con valores máximos en Paraguay -91,1- y mínimos en México -31,5-),
• debido a los gastos tributarios otorgados a través de exenciones, tipos reducidos o regímenes especiales, se sacrifica el 19,9% de la recaudación potencial (la llamada “Ineficiencia-G”, con máximos en Panamá -62,6- y mínimos en Chile -5,1-),
• el remanente de dicha recaudación potencial perdida, el 23,2% lo denominamos Ineficiencia-X -valor máximo en México con 57,9 y mínimo en Bolivia con un 11%, si bien otros tres países (Paraguay, Ecuador y Panamá) alcanzan incluso valores negativos de este parámetro-, atribuible al fraude fiscal, distorsiones en la gestión y errores de cuantificación de los componentes directamente mensurados (Eficiencia-C e Ineficiencia-G)

La metodología propuesta (Eficiencia-C + Ineficiencia-G + Ineficiencia-X) resulta teóricamente consistente y de fácil aplicación, tanto para identificar posibles áreas de mejora en la recaudación del IVA como para mejorar, en su caso las fuentes de información en cuanto a recaudación, gastos tributarios o cifras de Contabilidad Nacional.

En definitiva, como hemos visto, no resulta fácil generalizar respuestas explicativas sencillas de las diferencias de recaudación, elección de tasas y gastos tributarios y niveles de eficiencia en la gestión. Una muestra de nuestra ignorancia, aunque también quizá de un inicio de superación de la misma al rechazar respuestas simplistas sin respaldo empírico. Mucho queda por aprender en cuanto a los detalles específicos de la gestión y la normativa de cada país, la mejora de las bases de datos y la influencia de factores no estrictamente económicos sino políticos-culturales-sociales en las decisiones de política tributaria. Esperamos que las nuevas bases de datos del CIAT puedan contribuir a seguir avanzando en este sentido.

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