¿Es posible que en el futuro todas las dudas fiscales de los contribuyentes se resuelvan por asistentes virtuales? ¿Veremos un mundo en el que los contribuyentes no tengan que presentar declaraciones de impuestos, que serán elaboradas por máquinas inteligentes? ¿Se resolverá un procedimiento de comprobación sin la intervención de funcionarios? Son estas algunas de las posibilidades que plantea el uso de la inteligencia artificial (en adelante, IA), a la que debemos prestar atención desde ya. Como señala la Comisión europea, debido al crecimiento de la capacidad informática, la disponibilidad de datos y los avances en los algoritmos estamos ante una de las tecnologías más estratégicas del siglo XXI (Comisión Europea (2018), Comunicación de 7 de diciembre de 2018, Plan coordinado sobre la inteligencia artificial, Bruselas).

Las posibilidades son enormes, pero también existen riesgos. Por ello, es necesaria una reflexión sobre la IA desde diversas perspectivas (tecnológica, económica, sociológica, jurídica y ética) y son bienvenidas las aportaciones que permitan potenciar sus ventajas y controlar los problemas y riesgos que existen. Desde la perspectiva tributaria, deben analizarse las nuevas posibilidades que ésta ofrece, y concretamente, el papel que puede tener en la transformación de las Administraciones tributarias y del sistema fiscal de los países. Asimismo, habrá que tener en cuenta cómo puede verse afectada la posición de los contribuyentes -para reforzar en su caso, sus derechos y garantías- así como el posible nuevo marco de relaciones que puede surgir entre ambas partes de la relación tributaria.

Para las Administraciones tributarias, la IA puede desempeñar un papel clave, ya que el uso de estas técnicas encuentra un ámbito especialmente idóneo y de extraordinario potencial.  Esto es así dado que, como señalan los expertos, aunque la IA se desarrolla gracias a algoritmos y datos, el éxito de los resultados que se pueden alcanzar con ella se encuentra fundamentalmente en los datos que se posean, y señaladamente en su volumen. En este sentido, no cabe duda de la posición privilegiada en la que se encuentran las Administraciones fiscales, por la inmensa cantidad de datos que tienen, así como por la calidad de esta información.

Dicha posición de privilegio exige a las Administraciones el uso de la IA al servicio, no solo de la lucha directa contra el fraude fiscal, sino sobre todo con la finalidad de ofrecer un mejor servicio a los contribuyentes, facilitándoles el cumplimiento de sus obligaciones fiscales. En la era de la transparencia que atravesamos, las Administraciones fiscales poseen cada vez más datos, que en muchos casos se obtienen gracias a obligaciones de información que recaen sobre aquéllos. Estas obligaciones se han incrementado sustancialmente y suponen una carga indirecta muy relevante para personas físicas y sociedades, que las Administraciones deben “compensar” de algún modo.

¿En qué momento estamos en el uso de la IA por las Administraciones fiscales? De acuerdo con el informe de la OCDE Tax Administrations 2019: Comparative Information on OECD and other Advanced and Emerging Economies, más de 40 Administraciones tributarias están haciendo uso de IA o planean hacerlo.

En el ámbito de la prevención ya están avanzando numerosos países, de diversas formas. En primer lugar, para prestar asistencia a los contribuyentes, informándoles de sus obligaciones tributarias o resolviendo dudas a través de asistentes virtuales o chatbots que, a diferencia de los programas tradicionales de información, pueden asistir de manera dinámica. De acuerdo con la información contenida en Tax Administrations 2019, en el año 2017, 10 países cuentan ya con chatbots, 7 los están implementando y 23 están planeando hacerlo. En España, la Agencia Tributaria colaboró con IBM Watson para resolver dudas relacionadas con el Suministro Inmediato de Información del IVA, creando un asistente virtual basado en IA cuyo funcionamiento está resultando muy positivo. Según información de la Agencia Tributaria se ha reducido en un 80% el número de correos electrónicos recibidos, llegando a multiplicarse por diez las consultas al asistente virtual en la primera semana. En segundo lugar, el cumplimiento tributario también se incentiva cuando, detectada una situación irregular se disuade a los contribuyentes de llevarla a cabo. En este contexto, la Agencia Tributaria española ha realizado un envío masivo de cartas a los pequeños empresarios informándoles que, de acuerdo con su información obtenida gracias a IA, los ingresos declarados por los mismos están por debajo de la media del sector.

Por otra parte, en la lucha contra el fraude, el big data y la IA se usan en muchos países (España, Estados Unidos o Canadá) con la finalidad de valorar riesgos fiscales, lo que permite segmentar a los contribuyentes en función de la probabilidad de incumplimiento, iniciándose los controles en los supuestos de mayor probabilidad de fraude.

Pero ¿qué otros ámbitos permiten el uso del big data y la IA?

La idea es que en el futuro esta pueda llegar a todos los ámbitos y procedimientos tributarios, a todas las funciones y competencias de las Administraciones fiscales. Pensemos en todo el recorrido que plantea la automatización de funciones administrativas. Por lo que se refiere a los procedimientos tributarios, en el ámbito de la gestión también hay un campo importante para incluir la IA y mejorar la eficiencia del procedimiento, siguiendo el ejemplo del valor de referencia para bienes inmuebles que la Dirección General del Catastro ha elaborado con redes neuronales en España. En el procedimiento de recaudación, algunas Administraciones ya realizan predicciones de insolvencias con el fin de priorizar la recaudación ejecutiva (Finlandia, Irlanda, Singapur o Suecia). Pero, yendo más allá, es posible imaginarse que la IA se use para otros fines en el ámbito de la función recaudatoria; así, por ejemplo, podría servir para la adopción de medidas cautelares o para la derivación de procedimientos de responsabilidad tributaria. También un procedimiento de revisión tributaria podría resolverse a través de estas técnicas. Incluso es posible imaginar la resolución completa de un procedimiento de forma automatizada, sin intervención de funcionarios, aunque aún estamos lejos de esa realidad.

En definitiva, los beneficios que se pueden alcanzar a través del uso de la IA son muchos y en nuestro ámbito debería favorecer un mejor cumplimiento tributario, en el sentido de un cumplimiento más fácil para los contribuyentes y a su vez más justo, en un mundo con menores errores por parte de las Administraciones. Es cierto que se trata ésta de la visión de la IA desde una perspectiva claramente optimista. Frente a esta concepción, no obstante, también existen riesgos sobre lo que podría ser un mal uso de la misma, lo que exige una valoración adecuada desde la perspectiva ética y la adopción de una serie de principios que deben presidir la actuación administrativa.

• En primer lugar, el principio de prudencia, a través del cual se evite la complejidad de los algoritmos o del ámbito de los proyectos en los que se utiliza, adoptándose los avances conforme a los resultados sean seguros, o instaurándose programas piloto que permitan probar los resultados de forma concreta y provisional, y que introduzcan cautela antes de su aplicación generalizada. En este contexto, también hay que tener en cuenta que el empleo de estas técnicas implica un coste económico relevante para los países, por lo que es importante valorar los medios que se emplean en función de los resultados que pueden obtenerse. Además, el principio de prudencia también debe estar presente a la hora de valorar la validez de las conclusiones que derivan de estos programas. Dichas conclusiones no deben sustituir, al menos en las etapas de inicio, la labor que realizan los funcionarios de la Administración tributaria, sino que deben complementarlas.

• En segundo lugar, el principio de no discriminación. Como es sabido, los algoritmos se nutren de hipótesis elaboradas por los científicos, lo que implica el riesgo de que los errores humanos o sus sesgos puedan trasladarse al propio algoritmo, condicionando la validez de las nuevas hipótesis y sus resultados. Recordemos el caso de un algoritmo que se volvió racista en un plazo de 24 horas debido a la exposición a material racista.

• En tercer lugar, el principio de proporcionalidad en virtud del cual deberá valorarse el grado de injerencia que se produce en los derechos y garantías de los contribuyentes con las decisiones que derivan de programas que utilizan IA. A modo de ejemplo, hay que distinguir entre el impacto que puede tener el envío de una carta a un contribuyente avisándole de que la Administración tiene una determinada información sobre su situación tributaria, que busca incentivar su cumplimiento voluntario, respecto del inicio de una inspección. Además, este principio nos debería llevar a la máxima cautela cuando se pueden ver afectados derechos fundamentales. El uso de técnicas estadísticas presuntivas, y también el uso de herramientas de IA, pueden servir de indicio para determinadas actuaciones de la Administración, pero no como única prueba.

• En cuarto lugar, el principio de transparencia implica la adopción de medidas que permitan a los contribuyentes conocer por qué se ha tomado una decisión, sin limitar su derecho de defensa. Una solución sería exigir la auditoría externa de los algoritmos que garanticen su adecuado funcionamiento o incluso una certificación a posteriori como condición para la validez de las decisiones. Interesante es el modelo francés que recoge, en la Ley para la República Digital, el derecho de los administrados a tener conocimiento de la utilización de algoritmos para la toma de decisiones individuales, así como a tener información sobre el funcionamiento del algoritmo (cómo ha contribuido y en qué grado a la toma de decisión, los datos objeto de tratamiento y los parámetros de tratamiento).

• Por último, es relevante la gobernanza de los datos que permita velar por su seguridad, de la que son responsables las Administraciones fiscales, respetándose la privacidad y confidencialidad. Además, las Administraciones deberán también responsabilizarse de la calidad de los datos, fomentándose la integración de toda la información.

En definitiva, las decisiones que pueden derivarse de algoritmos de IA bien diseñados y alimentados con datos de los contribuyentes deberían permitir una mejor aplicación del sistema tributario, y la existencia de actos tributarios de mayor calidad, que fomenten la unidad de criterio administrativo, más seguridad jurídica para los contribuyentes, una reducción de los plazos de resolución y una menor conflictividad. Además, deberían conseguir una disminución de las posibilidades de fraude fiscal, lo que sin duda beneficia a la sociedad en su conjunto. Ahora bien, no olvidemos que dicha tecnología debe estar al servicio de los contribuyentes y que la actuación administrativa en los procedimientos de aplicación de los tributos ha de inspirarse en los principios de prudencia, proporcionalidad, no discriminación, transparencia y gobernanza de la información.

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