Capítulo 5. La fiscalización de los contribuyentes
Las TIC como Herramienta Estratégica para Potenciar la Eficiencia de las Administraciones Tributarias

Actualmente la gran mayoría de los habitantes del mundo pasan el día viendo noticias sobre el avance de la pandemia y discutiendo sus efectos con colegas, familiares y amigos; siendo difícil en estos momentos desviar la atención a otros asuntos. Por ello me inspiré en el Covid-19 para escribir el presente post.

En el escenario actual, la pandemia esta haciendo estragos en la sanidad mundial y en economía de los países; pero seguramente dejará una huella en el comportamiento de las personas, gobiernos y organizaciones en los próximos años.

Muchos países que estaban transitando crisis económicas o financieras ven mas aguda su situación, generando ello un aumento del gasto público y estimaciones de ingresos tributarios pesimistas; lo que realza aún mas el rol de la administración tributaria como organización que vela por los recursos que conforman el presupuesto de un Estado.

El control tributario, desde una óptica amplia -desde la identificación de riesgos hasta la aplicación y evaluación de acciones de tratamiento- constituye una herramienta  fundamental para el correcto funcionamiento del sistema tributario. En épocas de crisis un adecuado control tributario aminora la caída de la recaudación como resultado de la disminución de la productividad. En otras palabras, el control tributario termina siendo en definitiva la función con mayor peso específico al momento de generar cumplimiento voluntario, permitiendo recaudar como resultado de la eficiencia y eficacia de la administración tributaria, sin dejar la evolución de la recaudación ligada totalmente a la merced de los ciclos económicos. Un ejemplo de lo antedicho podría ser el caso de los países con altos índices de evasión que requieren incrementar ingresos tributarios y para ello deciden crear nuevos impuestos o incrementar la carga tributaria ampliando bases imponibles o subiendo tasas nominales de impuestos cuando el sistema tributario vigente aún tiene potencial. Otro ejemplo de actualidad tiene que ver con la renuncia fiscal que implicará para muchos países el tratamiento de los efectos del Covid-19, donde en definitiva los contribuyentes mas productivos deberían pagar lo justo para que el Estado pueda atender a aquellos mas afectados por la crisis; y todos deberían declarar lo justo en una etapa posterior de recuperación económica para afrontar eventuales déficits fiscales. Sería muy difícil cumplir los referidos objetivos sin no existe un adecuado control, basado en una pluralidad de elementos -normas adecuadas, tecnología, personal idóneo, respaldo político, entre otros-.

En este sentido, para lograr este objetivo y combatir al mutante virus del “incumplimiento tributario”; que adecúa su modus operandi a medida que evoluciona el contexto, haciendo uso de la tecnología y de las debilidades del “sistema inmunológico” de las administraciones tributarias; resulta necesario generar diferentes medicinas preventivas y reactivas.

Si comparamos la situación hace 50 años y en la actualidad, encontramos muchísimas diferencias que dan fe de la mutación de este virus al que nos referimos anteriormente y de las referidas medicinas. Por ejemplo, los negocios e individuos se han globalizado, comercializan por medio de herramientas virtuales bienes y servicios virtuales y físicos, se ha multiplicado la cantidad de personas y negocios, muchos negocios tradicionales se han convertido en verdaderos negocios financieros y digitales, entre otros aspectos. Por otra parte, las administraciones tributarias también han cambiado. Hoy cuentan con desarrollos tales como la georreferenciación para localizar contribuyentes, los datos biométricos para identificar personas, satélites y drones para controlar impuestos sobre propiedad inmueble y cosechas agrícolas, la factura electrónica como régimen de información estructural y básico de las administraciones tributarias, las herramientas de intercambio internacional de información para fines tributarios, mecanismos que permiten el acceso, procesamiento y análisis de “big data”, numerosos regímenes de información basados en información presentada por el contribuyente y terceros, los recibos electrónicos, las auditorías electrónicas, las declaraciones pre-elaboradas, los regímenes de revelación de información anticipada de esquemas tributarios, nuevos poderes de control en sus códigos tributarios, entre otros.

A pesar de estos avances y de los buenos resultados alcanzados, todavía subsisten en muchos países altos índices de evasión en los principales impuestos e informalidad; siendo un desafío para todos los países del mundo -desarrollados y en desarrollo- trabajar sobre la búsqueda de más y mejores herramientas para atender esta problemática. El futuro es incierto, pero de algo estamos seguros, será más complejo para todos. Por ejemplo, es probable que ante pandemias como la que actualmente vivimos, sea necesario desarrollar mas controles no intrusivos y entender mejor el comportamiento de los sujetos para aplicar tratamientos diferenciados a cada grupo objetivo. Para ello, la tecnología termina siendo, en definitiva, el principal aliado de las administraciones tributarias en todo el proceso de control, desde la gestión de riesgos de incumplimiento tributario hasta las acciones de investigación y auditoría.

En un mundo ideal libre de riesgos, el trabajo de las administraciones tributarias estaría resumido principalmente a brindar servicio y procesar pagos. Dado que no vivimos en un mundo ideal, la gestión de riesgos es el proceso que condiciona en gran medida el éxito o fracaso de las acciones de control o estrategias de tratamiento; y a pesar de ello constituye una asignatura pendiente para muchas administraciones tributarias. No existe un enfoque maestro para desarrollar un sistema integral de riesgos de incumplimiento tributario que permita focalizar esfuerzos de manera racional y objetiva. Para lograr este propósito es necesario comprender que el modelo debe ser creado a partir del sistema tributario, la capacidad operativa de la administración tributaria, su presupuesto y las características del país en cuestión; pudiendo en el marco de estos desarrollos ser adoptadas prácticas existentes en otros países. La corrupción puede tornar inútil un buen sistema de control tributario, por ello es necesario contar con herramientas que garanticen que el proceso es seguro.

En lo relativo a las auditorías, la mayoría de los desarrollos tecnológicos están orientados a facilitar controles dentro del sector masivo de contribuyentes, siendo aún necesario automatizar más procesos de control enfocados en el sector selectivo, ya sea mediante el desarrollo de estudios sectoriales o medidas más simples que permitan llevar a cabo en lo posible controles automatizados en operaciones de menor riesgo. La factura electrónica es un aliado para el control de ambos segmentos de contribuyentes; al permitir, por ejemplo, ejecutar controles de facturación y relacionarlos de manera automatizada con manifestaciones de riqueza de los contribuyentes -Por ejemplo: basados en el reporte de gastos facturados por terceros-, monitorear la formación de precios que pudieran servir de referencia para elaborar análisis de precios de transferencia, o bien proporcionar información para contribuir con procesos automatizados de devolución de impuestos o cómputo de créditos/débitos fiscales.

La tributación internacional presenta algunos desafíos adicionales, ya que la identificación de esquemas internacionales de planeamiento tributario abusivo requiere de la colaboración entre estados. Por ejemplo, las auditorías conjuntas o simultáneas constituyen una poderosa herramienta para comprender la situación de un determinado contribuyente que opera en dos estados, cuyos resultados permitirían una adecuada distribución de bases imponibles, previniendo disputas y reduciendo costos de cumplimiento en virtud de la atención de un solo proceso de auditoría en más de una jurisdicción. Este es un tema en el que los países en desarrollo deberían ahondar, al igual que en las prácticas de cooperación en cobranza internacional, que permiten en definitiva recaudar créditos tributarios incobrables, aplicando medidas de cobranza amigable, medidas cautelares y coactiva en países donde el contribuyente que es insolvente en su país de origen mantiene activos.

Asimismo, la economía digital ha retado a los cobradores de impuestos; que, por razones prácticas, durante muchos años han omitido cobrarle impuestos a los actores que la conforman. Actualmente se están discutiendo metodologías para que los principales sujetos que conforman la economía digital paguen el impuesto a la renta, pero su complejidad llevaría una escasa capacidad de control para definir la veracidad de la información que se obtenga para aplicar los respectivos métodos planteas en los Pilares I y II de la Acción 1 del Plan de Acción BEPS. El control de la economía digital en este ámbito será unos de los grandes temas a desarrollar. Por su parte, parecería que la tributación del IVA en la economía digital esta mas encaminada, existiendo mecanismos de cobro (medios de pago) y sistemas de registro. Con respecto a este último enfoque; el CIAT, con apoyo financiero de la Cooperación de Noruega (NORAD) se encuentra desarrollando una herramienta informática que permitirá facilitar esta tarea. Independientemente de ello, el control de la veracidad de la información para liquidar el IVA, también seguirá siendo un desafío.

Son muchas las situaciones, herramientas y ejemplos que podría tratar en este post, tales como el uso de información sobre el último beneficiario final, las recomendaciones de la iniciativa “Tax & Crime”, el reporte país por país, el uso de medidas anti-abuso específicas y generales, las metodologías de control para países exportadores de commodities, el uso de la tecnología “blockchain” aplicada a la gestión de tributos, entre otros. Sin embargo, considero oportuno recomendarles la lectura del “Flagship Document”, que en su apartado número 5 denominado “Auditing Taxpayers” brinda ideas relacionadas con la gestión de riesgos de incumplimiento tributario, el uso de la tecnología aplicada a las tareas de auditoría, la selección de contribuyentes a ser auditados y los procedimientos de inteligencia fiscal; todo ello desde una óptica teórica y práctica, destacando experiencias de países.

Concluyo expresando que la Sra. Emily Dickinson, poeta norteamericana del siglo XIX, se ha adelantado a nuestros tiempos al esbozar la siguiente frase “¿Cambiar? Cuando lo hagan las colinas.”. Si ya las colinas se están moviendo -sismos-, al igual que los océanos -tsunamis- y los polos -derritiendo-; es el momento de mutar para combatir al virus.

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