Intercambio de información y las expediciones de pesca
Estimados amigos de CIATalk
Desde hace varios años, vengo estudiando temas vinculados a la cooperación tributaria internacional, en especial los relacionados con el intercambio internacional de información tributaria, en donde si bien a simple vista parecería que varios aspectos doctrinarios ya han sido resueltos o que existe un cierto consenso a nivel internacional, considero que aún queda bastante por debatir.
En esta oportunidad, me centrare en el alcance y los efectos que implica el siguiente término anglosajón: “fishing expedition” (en español se traduce como “expediciones de pesca”); el cual ha sido ampliamente discutido e incluso definido en manuales y modelos sobre Intercambio Internacional de Información Tributaria del CIAT y de la OCDE; y en numerosos artículos doctrinarios de expertos en la materia.
Según el “Manual CIAT para la Implantación y Práctica del Intercambio de Información para Fines Tributarios”, el realizar “expediciones de pesca” implica ejecutar solicitudes de información especulativas que no tienen nexo alguno con una investigación o fiscalización en proceso. Siguiendo este criterio y según su artículo 4, apartado 1 del Modelo de Acuerdo del CIAT, el intercambio de información debería abarcar toda aquella que sea “previsiblemente relevante” para administrar y hacer cumplir las leyes tributarias nacionales. Versiones anteriores del Artículo 26 del Convenio Modelo OCDE sobre intercambio de información, referían la palabra “necesaria” en vez de “previsiblemente relevante”. Esta modificación semántica no alteró el efecto de la disposición, sino que lo hizo más explícito para el rechazo a las “expediciones de pesca”. En este sentido, si el solicitante no demuestra la relevancia de la información solicitada para los efectos de una investigación o fiscalización tributaria, la parte requerida podría no atender dicha solicitud.
Una vez considerado este concepto, es oportuno introducirlos en una modalidad de intercambio de información muy controvertida en los últimos años (en especial por países que han sido incluidos en las diferentes listas de la OCDE), que es el “Intercambio de Información Automático o de Rutina”; la cual involucra la transmisión sistemática y periódica de información “a granel” sobre contribuyentes de un país fuente al país de residencia, en relación con diversas categorías de renta, tales como dividendos, intereses, regalías, sueldos y pensiones, entre otra. Uno de los mayores beneficios reportados es que la información de fuente extranjera recibida en formatos magnético o digital, luego de ser depurada, puede ser ingresada en la base de datos tributarios del receptor, a fines de efectuar cruces estratégicos.
Algunos países han manifestado expresamente que el intercambio de información bajo la modalidad automática violaría los derechos de sus contribuyentes. A título de ejemplo, se citan a continuación algunas declaraciones y comentarios recientes:
- El Jefe del Gobierno del Principado de Andorra, Jaume Bartumeu, en la Conferencia “Transparencia y confianza: Andorra hacia Europa”, realizada en la Bolsa de Barcelona mencionó: “…los acuerdos de intercambio de información, siguiendo el modelo de la OCDE no son automáticos, sino que se trata de intercambios a la demanda, con requisitos determinados y que en todos los casos se refieren a una persona concreta y sobre la base de que tiene sus depósitos en una entidad bancaria determinada…el conjunto de estos acuerdos firmados en Europa no permiten las expediciones “de pesca”, es decir, no hacen posible que alguien pida la lista de todas las personas de determinada nacionalidad que tienen cuentas bancarias en el país…” (Artículo número 1301 publicado por la revista electrónica “Fomento de la Economía” el 15 de abril de 2010)
- Suiza solo colaborarán con los países con los que firmaron los acuerdos, cuando existan sospechas fundadas de fraude o evasión fiscal, mediante solicitud fundada, que deberá contener: …. Además, descarta el intercambio de información automática o espontánea. Es decir, Suiza solamente levanta el secreto bancario ante una denuncia fundada de fraude o evasión fiscal de un Estado con el cual haya firmado un acuerdo, y exige que se le provea de todos esos datos tendientes a limitar la información a brindar, excluyendo la posibilidad de que se realicen «expediciones de pesca». (Artículo denominado “La Agonía del Secreto Bancario (y II)”, publicado por la revista electrónica “Empresario” el 10 de septiembre de de 2010)
- Los Estados que implementaron el Artículo 26 concuerdan en intercambiar información bajo pedido, pero no en la divulgación automática de información. Esto significa que el país que busca información debe realizar un pedido justificado, nombrando a la persona gravable y al banco específico en cuestión o describiéndolos con suficiente detalle. Las llamadas «expediciones de pesca» -una búsqueda indiscriminada con red de arrastre por las cuentas bancarias- siguen estando fuera de los límites. (Artículo denominado “Bancos Suizos, Secreto Bancario y Fraude Fiscal”, publicado por en el sitio “Ideas Libérrimas” el 19 de abril de 2009)
Sin embargo, en el mundo y especialmente en los países desarrollados, hay una amplia experiencia en esta materia que ha generado buenos resultados. A título de ejemplo, se citan algunas bases legales de la Unión Europea:
- El Artículo 6 del Convenio Conjunto Consejo de Europa /OCDE sobre Asistencia Administrativa Mutua en Asuntos Tributarios; o
- El Artículo 3 de la Directriz 77/799/EEC del Consejo de la UE sobre Asistencia Mutua según fuera modificada por la Directriz del Consejo 2004/56/EC93/2003; o
- La Directriz de Ahorros de la UE 2003/48/EC;
- El Artículo 17 del Reglamento del Consejo de la UE sobre cooperación administrativa en el campo del IVA 1798/2003;
- El Reglamento del Consejo de 16 de noviembre de 2004 sobre cooperación administrativa en el área de impuestos selectivos al consumo adeudados.
Ya expuestos, por un lado, el concepto de “fishing expedition” como una práctica no deseable por la comunidad internacional en el intercambio de información tributaria (en general) y, por otra parte, el intercambio automático de información, muñido a su gran potencial para el quehacer de las administraciones tributarias, resta presentar mis conclusiones:
Existe un criterio generalizado en cuanto a que el intercambio de información bajo la modalidad “automática” representa efectivamente un “fishing expedition”, dado que implica el intercambio de información “a granel” en forma sistemática y periódica, independientemente de la existencia o no de una investigación o fiscalización abierta. Sin embargo, la experiencia internacional ha demostrado que el intercambio de información bajo la modalidad “automática”, ha sido altamente efectivo en un escenario en el cual las administraciones tributarias necesitan contar con información confiable para definir riesgos y detectar inconsistencias que permitan asignar sus recursos de control de la manera más óptima posible.
Por lo cual, considero que:
- La restricción del “fishing expedition” solo debería regir para el intercambio de información bajo la modalidad “a solicitud”, donde dicha limitante resulta concreta y efectiva;
- Para el intercambio de información bajo la modalidad “automática”, se debería impulsar y consensuar excepciones al concepto de “fishing expedition”, a fin de que no se derive en una eliminación radical de esta modalidad de intercambio.
Y en base a esta última consideración, es mi propuesta, a mero título personal, incorporar una aclaración expresa en los Manuales del CIAT y de la OCDE con el objetivo de evitar interpretaciones condenatorias que anulen esta práctica de “Intercambio de Información Automático” tan valiosa para las administraciones tributarias.
Ahora, me gustaría sumar sus opiniones y así contar con otros enfoques referidos a esta cuestión tan relevante que, a mi entender, afecta a todos los integrantes de la comunidad CIAT.
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5 comentarios
Me gustó el post….
Tal vez existe un espacio para intercambio de información automáticos que no deberían ser considerados “expediciones de pesca” y que por tanto podría ser más rápido de implementar. Los países que tienen acuerdos de doble tributación, por ejemplo, podrían establecer intercambios automáticos de información para validar los números de declaraciones y los montos de impuestos pagados por los contribuyentes tal y como ellos reportan en sus declaraciones en el otro país. En este caso, el intercambio automatizado está buscando únicamente corroborar la coincidencia de datos declarados por el mismo sujeto en dos jurisdicciones, e incluso podría establecerse con servicios de computador a computador.
Cosas similares podrían darse con el uso de documentos electrónicos o el intercambio de certificados de residencia.
En relación a este temay en el marco del desarrollo de mi trabajo ( penal tributario para el estado) me he encontrado con infinidad de trabas a la hora de seguir la ruta del dinero en relación a temas de evasión, entiendo que los pedidos deben ser en la modalidad de demanda y no automática, ya que creo que existiría de esa manera una violación por lo menos en Argentina, del secreto fiscal, establecido por la ley de procedimiento tributario. Asimimo entiendo que no deberìa ser solicitado por el organismo recaudador, sino para evitar esas «expediciones de pesca», de acuerdo a la definición brindada en el artìculo que antecede, debería solicitarse a través de la Justicia, que será la que pondere si el pedido en cuestión es privisiblemente relevante o no
me parece un tema que nunca pasa de moda y que aún más allá de todo lo que se ha discutido hasta la fecha no se ha agotado
En relación al comentario de Guillermo y opinando con un enfoque realista, práctico y viable:
1.- Desde el punto de vista de una administración tributaria solicitante de información, si se poseen indicios de que el contribuyente tributa en otro país o sí ese mismo contribuyente alega el cómputo a favor de su impuesto pagado en el exterior, que mejor prueba que ese otro país certifique la veracidad de esos indicios. Pero, por qué esperar al ámbito judicial para solicitar esa prueba? Si en el proceso administrativo, la autoridad tributaria posee todas las atribuciones para obtenerla y contrarrestarla con lo alegado por el contribuyente.
2.- En cuanto a intercambios automáticos o sistemáticos, qué diferencia existe entre:
2.1.- La información automática de una administración tributaria hacia otra de un 2do país, referida a declaraciones de rentas/ganancias presentadas por contribuyentes que alegan tener residencia en ese segundo país (un simple tilde de afirmativo en un campo de la declaración, el monto declarado del impuesto descontado y una tabla estandarizadas de potenciales fuentes de ingresos donde el contribuyente elija una); o
2.2.- La misma información intercambiada entre administraciones tributarias nacionales de diferente nivel gubernamental? O el requerido a terceros informantes – proveedores, clientes, agentes de retención?.
De mi parte, yo sólo encuentro límites, no sólo fronteras geográficas, sino de pesadas leyes. Incluso, si bien se regula el secreto fiscal en Argentina, la firma y adhesiones a diversos convenios/ tratados/ acuerdos, no bloquean en absoluto el intercambio automático de información (Ej: está vigente y en funcionamiento el intercambio on line entre países de MERCOSUR de datos “estandarizados” de importaciones y exportaciones).
Eso sí, de parte de los evasores, ellos sólo ven fronteras abiertas … y millones de oportunidades.
3.- Y si bien al final podrá ser “la ruta del dinero”, el intercambio de información se basa en los datos tributarios declarados en los impuestos que cada tratado contenga, en su mayoría rentas/ganancias y en menor medida, patrimoniales. Por lo cual, en aquellos países que exista el secreto bancario aplicable también a la administración tributaria (no el caso de Argentina, si en muchos de los países que hoy quieren dejar la lista gris de la OCDE), la ruta del dinero no se descubrirá y ahí es válido que se impulse por medio de la Justicia, aunque, también es verdad, las trabas son infinitas.
El tema es muy interesante y merece una reflexion profunda.
Como representante de un Pais de la Union Europea tengo la impresion que la tendencia general es de «incrementar» las posibilidades de intercambio automatico con el fin de «evitar» la cooperacion administrativa sobre casos «de routine». En este sentido se ha intentado introducir la posibilidad de aceder directamente a una gran cantidad de informaciones relevantes sobre los contribuyentes en el nuevo reglamento sobre la cooperacion IVA (n.904 del 7 octubre 2010). Sobre este tema hubo mucha resistencia por parte de algunos Paises que surayaban la violacion de la privacidad de proprio contribuyentes, limites constitucionales y legales y, sobretodo, una cierta «legalizacion» de la pratica de “expediciones de pesca”.
De todas formas, en la pratica, me parece una herramienta imprescindible en casos (como la UE) donde se «pretende» tener un espacio unico Europeo de impuestos plenamente abierto a la cooperacion internacional o donde haya un acuerdo sobre doble imposicion y la realidad economico-social del intercambio comercial tenga gran relevancia.
Esto como primera impresion. pero…… no seria oportuno organizar algo para hablarlo?
Comparto la idea que plantea Stefano, sobre la creación de un ámbito de discusión que permita revisar o reinterpretar el concepto de «fishing expedition». Un ámbito que ya existe y me parece propicio para mantener esta discusión, es el Comité Permanente para el Control del Planeamiento Tributario Internacional Nocivo del CIAT, que actualmente cuenta con la participación de 16 países de 3 continentes.