Mejorar los niveles de cumplimiento voluntario (o inducido) de las obligaciones tributarias exige reforzar la lucha contra el fraude fiscal y al mismo tiempo, facilitar a los contribuyentes el cumplimiento de sus obligaciones fiscales al menor costo posible.

La facilitación supone contar con buenos servicios de información y asistencia, pero además que todas las áreas de la Administración Tributaria asuman que su actuación tiene incidencia en este ámbito.

Una de las formas actualmente utilizadas por muchas Administraciones Tributarias (AATT) del mundo para mejorar el cumplimiento voluntario, es la confección de declaraciones tributarias preelaboradas o borradores de declaraciones juradas.

Básicamente, las AATT ponen a disposición de los contribuyentes un borrador de las declaraciones juradas para que los mismos, de estar de acuerdo, las presenten o en caso contrario las rectifiquen.

Para la AT prevenir es mucho más barato que corregir. Hay que facilitar al máximo el que los contribuyentes que lo deseen puedan cumplir con sus obligaciones fiscales de forma sencilla y sin duda, los borradores de declaración son una herramienta muy eficaz.

El objetivo del presente post es comentar algunos aspectos a considerar en la implementación de los borradores con la experiencia de algunos países en el tema, para luego compartir algunas ideas finales.

1. ASPECTOS A CONSIDERAR.

Los borradores de declaración suponen la culminación de la estrategia de muchas AATT que se centran en aumentar los niveles de cumplimiento “voluntario” de los contribuyentes y se apoyan en la construcción de un sistema de información muy amplio y muy fiable. Este es un requisito imprescindible para poder ofrecer a los ciudadanos propuestas de declaración para que las revisen y las confirmen.

Solo si las AATT han construido a lo largo del tiempo sistemas de información de calidad que cuenten con todos los datos necesarios para elaborar las declaraciones podrán ofrecer a los contribuyentes las propuestas de declaración.

Un aspecto muy importante de los borradores de declaración es que se mantienen el sistema de autoliquidación incluso cuando el contribuyente confirma la propuesta recibida.

Es recomendable comenzar con grupos de contribuyentes sin muchas complejidades (por ejemplo, empleados en relación de dependencia que tengan que presentar su declaración anual del Impuesto sobre la Renta) para ir probando el modelo y para no correr el riesgo de enviar datos y propuestas a los contribuyentes que tengan muchos errores pues eso supondría un gran descrédito para la AT.

Las AATT que han implementado las declaraciones preelaboradas para algunos casos sencillos de tributación, principalmente el de las Personas Naturales o Personas físicas en relación de dependencia laboral, buscan simplificar la vida a los contribuyentes que normalmente tributan por la vía de la Retención en la Fuente y que al final del año fiscal pueden convertirse en sujetos de devolución de las retenciones practicadas en exceso frente al impuesto de renta que les corresponde pagar.

El estudio de la OCDE “Using Third Party Information Reports to Assist Taxpayers Meet their Return Filing Obligations-Country Experiences With the Use of Pre-populated Personal Tax Returns” publicado en 2006, analiza la implementación de este mecanismo en diferentes países nórdicos y adiciona a España y Chile, para mostrar una visión general de lo que ha sido el desarrollo e implementación de declaraciones pre-elaboradas.
Asimismo, expone los principales beneficios y costos que representa para las AATT. En particular destaca los factores críticos de éxito a la hora de introducir este mecanismo, para beneficiar a un grupo de contribuyentes que por sus características ameritan que el Estado les brinde condiciones más favorables para el cumplimiento de sus obligaciones.

Según el Estudio de la OCDE, entre los beneficios de implementar las declaraciones pre-elaboradas se encuentran:

• Reducción en los costos de cumplimiento de los contribuyentes.

• Reducción en los costos de administración del sistema por la AT.

• Reducción del volumen de los errores involuntarios del contribuyente.

• Una significativa reducción de los programas de verificación posterior.

• Mejora de la imagen de la AT y percepción de que está actuando sobre las obligaciones tributarias en tiempo real, además de reducir el tiempo que los contribuyentes utilizan en la declaración.

• Aumento del recaudo, lo cual normalmente ocurre especialmente, en los primeros periodos de implementación de los borradores.

Este Estudio de la OCDE resalta como factores claves de éxito:

• sistemas completos de información de terceros a la AT.

• identificadores de contribuyentes de alto nivel de seguridad.

• marco normativo compatible con la comunicación previa de la información.

• alto grado de automatización de los proveedores de información.

• procesamiento de información a gran escala y con agilidad.

Un documento de referencia en la materia es el de “Declaraciones Tributarias pre-elaboradas” del CIAT (mayo 2019)[1], donde se detallan los principales aspectos a tener en cuenta en el momento de implementar sistemas de declaraciones tributarias preelaboradas y se presentan los avances de distintos países en declaraciones de IVA, Impuesto a la Renta y Seguridad Social.  (España, México, Perú, Chile, Ecuador, Portugal, entre otros).

Se tratan desde el punto de vista teórico y rescatando algunas buenas prácticas de los países que han brindado colaboración, los siguientes asuntos:

• Tipos de declaraciones pre-elaboradas y medios para interactuar con el contribuyente,

• Ciclo anual del proceso, la información de terceros como insumo para elaborar el borrador de declaración,

• La factura electrónica como medio para obtener y verificar la información de las declaraciones y

• Riesgos que corren las AATT, por ejemplo, que los contribuyentes reciban un borrador con información insuficiente o incorrecta y piensen que ya no tienen responsabilidad.

Se dice que en todos los países en los que la implementación ha sido exitosa, se destaca la planeación de las etapas previas, considerando al menos los siguientes aspectos:

• 1. Adecuación de la normatividad. Dependiendo del alcance que quiera darse al proyecto y de la estructura legal de los impuestos involucrados, se deberán establecer las normas que permitan a las AATT recibir información suficiente para preparar el borrador de la declaración.

• 2. Adecuación de las capacidades informáticas y de equipos para la recepción y procesamiento de los datos y de las declaraciones.

• 3. Adecuación de los procesos de auditoría para los contribuyentes que acepten la declaración y también para aquellos que modifiquen parcialmente la información pre-llenada por la AT.

• 4. Conversaciones y reuniones con actores relevantes o partes interesadas cómo contadores, agentes preparadores de declaraciones o legisladores, entre otros.

• 5. Cronograma o plan de incorporación de grupos de contribuyentes considerando grupos piloto con caracterizaciones similares frente a ley.

2. EXPERIENCIAS DE ALGUNOS PAÍSES.

Las declaraciones tributarias pre-elaboradas o borradores de declaración se desarrollaron por primera vez en Suecia a comienzos de los años 90 del siglo pasado para un número muy reducido de contribuyentes del IRPF.

En 1997, la Agencia española comenzó a entregar los datos fiscales a los contribuyentes y a elaborar borradores de declaración a millones de contribuyentes; inicialmente se hacía a petición de los propios contribuyentes y posteriormente de forma generalizada a iniciativa de la AEAT.

Actualmente son ya muchas las AATT que han implantado el borrador de declaración para el impuesto a la renta de las personas físicas y algunas, lideradas por Chile, lo han extendido al IVA con muy buenos resultados.

Además, varias AATT están empezando a ofrecer un borrador de declaración por el Impuesto a la renta de las personas jurídicas si bien con información aún limitada.

En 2020 la AEAT de España completó la primera fase para proporcionar una declaración de IVA precargada a un número limitado de contribuyentes del IVA. Este año se puso en marcha la segunda fase del proyecto ampliando el ámbito temático a todos los contribuyentes del IVA Esto significa que 3,5 millones de contribuyentes obtendrán una declaración precargada que incluye datos censales y algunos datos económicos. De ellos, 41.000 contribuyentes del Sistema de Información Inmediata (SII) y 600.000 arrendadores inmobiliarios obtendrán una declaración totalmente precargada[2].

En Chile el Servicio de Impuestos Internos (SII) de Chile realiza la declaración prellenada del IVA. Chile tiene más de 600 millones de -facturas emitidas por 1.032.797 empresas[3].

Este volumen de facturas posibilitó que Chile sea el primer país en implementar la propuesta de declaración de IVA en línea que ha sido un éxito en términos de facilitación de cumplimiento de obligaciones tributarias: el 92.9% de los contribuyentes declaran el IVA utilizando la propuesta elaborada por el SII.

Para obtener este nivel de aceptación, la declaración propuesta contiene toda la información recibida en el SII hasta el cierre del período, tales como:

• a) Registro de compra y ventas, boletas de honorario y de prestación de servicios;

• b) Información aportada por el contribuyente relativa a documentos tributarios en papel y la clasificación de los tipos de compra;

• c) Asistentes de cálculos necesarios para facilitar la operación del contribuyente, como el asistente para registro de boletas emitidas en papel y cálculo.

Por su parte, en Italia se ha lanzado un nuevo y ambicioso programa de recaudación de IVA, en virtud del cual la Agencia Tributaria completará previamente las declaraciones de IVA en nombre de los contribuyentes. Se utilizarán los datos recopilados a partir de la información transaccional suministrada a partir de facturas electrónicas, las transacciones transfronterizas, así como los datos recopilados sobre las tarifas electrónicamente.[4]

En Finlandia[5] las declaraciones tributarias pre-llenadas de impuesto a la renta se entregan por correo electrónico a todos los contribuyentes para que sean revisadas por los contribuyentes.

3. IDEAS FINALES

Las AATT deben trabajar permanentemente para mejorar el cumplimiento voluntario y para ello hoy más que nunca, es vital la reducción de los costos de cumplimiento por parte de los contribuyentes.

Con la incorporación de la moderna tecnología las AATT se están digitalizando en muchas de sus funciones a pasos agigantados y uno de los puntos que   deben trabajar es hacer más simples las declaraciones de los impuestos y al respecto las declaraciones tributarias pre elaboradas son un excelente ejemplo.

Además de reducir los costos de cumplimiento, permiten disminuir la evasión y la morosidad como lo ha confirmado un reciente estudio del tema[6].

Este camino fue iniciado gracias a la gran cantidad de datos que disponen las AATT y a los avances de la tecnología. La puesta en vigencia de la factura electrónica evidentemente permite acelerar el proceso, que luego fue seguido por los libros de IVA digitales en las sedes de las AATT.

Evidentemente que para implementar las declaraciones tributarias pre-elaboradas las AATT deben trabajar mucho en la calidad de la información como paso, para lo cual siempre parece mejor comenzar por un colectivo de contribuyentes reducido y no por su generalización.

Facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias es esencial para alcanzar la estrategia de las AATT de elevar los niveles de cumplimiento voluntario. Los borradores de declaración (al igual que el envío de alertas o datos tributarios a los contribuyentes) son una primera frontera del control tributario y un complemento imprescindible.

Por ello, creemos que se debería ampliar la apuesta por los borradores especialmente en países con altos niveles de incumplimiento tributario.

[1] https://biblioteca.ciat.org/opac/book/5651
[2] https://www.vatupdate.com/2021/03/01/the-spanish-tax-agency-aeat-takes-a-step-forward-to-the-pre-filled-vat-return/
[3] https://blogs.iadb.org/gestion-fiscal/es/usos-practicos-de-la-factura-electronica-para-el-control-tributario-experiencias-de-las-administraciones-tributarias/?j=467809&sfmc_sub=10183770&l=295_HTML&u=9275984&mid=100028582&jb=49&s=03
[4] https://www.fiscooggi.it/tax-pills/articolo/italy-will-fully-enact-prepopulated-vat-returns-by-january-2023
[5] https://www.vero.fi/en/individuals/tax-cards-and-tax-returns/your_tax_return_and_tax_assessment_deci/
[6]Combating overreporting of deductions in tax returns: prefilling and restricting the deductibility of expenditures. https://link.springer.com/article/10.1007/s11573-020-01024-7

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