¿Incide la Administración?

• Equidad

Se trata de un principio que es sinónimo de justicia y el cual se alcanza a través de la capacidad contributiva, principio éste que en 1776 Adam Smith lo denominaba “capacidad de pago”.
La equidad en términos de capacidad contributiva es considerada generalmente en dos sentidos: horizontal y vertical.

El concepto “horizontal” supone que quienes están en igual situación, en términos de capacidad contributiva, deben tributar el mismo monto de impuesto. De ahí la importancia de que el impuesto sea “personal” en el sentido de tomar en cuenta la referida capacidad del contribuyente en su conjunto, para lo cual es necesario que sea “global”.

El término “vertical” significa que quienes se encuentren en diferente nivel en términos de capacidad contributiva, deben tributar importes distintos. Para ello es fundamental el uso de tasas progresivas en donde la alícuota aumenta más que proporcionalmente con el incremento de la base imponible. Ello es lo opuesto a un impuesto regresivo en donde la fracción del ingreso que se destina para pagar el impuesto disminuye al aumentar éste. La progresividad no solo se alcanza por la estructura de la escala de tasas sino también por los mínimos no imponibles (monto mínimo de subsistencia del contribuyente).

Todos estos conceptos como es obvio, no se relacionan con las personas jurídicas o entidades en general. No obstante si la capacidad contributiva se mide exclusivamente en términos de rentas o de capitales, prescindiendo de los restantes aspectos señalados precedentemente para las personas físicas, obviamente que se podría expresar que ello permitiría extender el referido concepto a las personas jurídicas, pero de una manera parcial y no exenta de inequidades, si se analiza la unidad económica en su conjunto.

Lógicamente que en esta última posición nos estamos apartando de aquellos elementos que permiten medir la “situación personal” ya sea de una persona física o de una familia, a través de indicadores económicos cuantificables.

Podría existir un impuesto que gravara la renta sin tomar en cuenta la situación personal del contribuyente, pero en este caso estaríamos ante un impuesto de carácter “real” u “objetivo”, en donde la riqueza se considera en forma aislada prescindiéndose de quien obtiene los beneficios.

• Capacidad contributiva

Existen ciertos indicadores que permiten calificar en términos económicos la situación personal del contribuyente, los cuales ponen de manifiesto la capacidad contributiva en las personas físicas. Los más utilizados son básicamente: i) la “renta” que se obtiene, y ii) el “capital” o patrimonio que se posee.

Ciertamente que lo ideal sería utilizar conjuntamente ambos indicadores los cuales constituyen factores que ponen de manifiesto la realidad financiera y económica de las personas. Ambos muestran una íntima relación dado que es por medio de la renta que se justifica el patrimonio y es a través del patrimonio que se justifican rentas, todo lo cual facilita la administración del tributo.

Sobre el concepto “capacidad contributiva” existe una importante bibliografía, trataremos de presentar una breve síntesis con nuestra opinión sin que ello pretenda agotar el tema.

La posición tradicional o clásica la podríamos resumir expresando que la capacidad contributiva significa la capacidad económica que se posee para hacer frente a las obligaciones tributarias, tomando en consideración la situación personal del contribuyente.

El tema exige determinar los elementos representativos que se constituyan en indicadores objetivos que deben tomarse en consideración a esos efectos, los cuales además de contener una íntima relación con el hecho imponible del impuesto permitan su cuantificación.

En el impuesto a la renta personal de carácter global, la posición tradicional y generalmente predominante, entiende que dicha “capacidad” está referida a las personas físicas ya que es en ellas que es posible considerar algunos indicadores entre los cuales se pueden mencionar: los vinculados con el ingreso mínimo para subsistir, gastos de enfermedad y de educación, así como las erogaciones necesarias para mantener a personas que están a cargo del contribuyente y que carecen de ingresos suficientes. Por lo tanto quienes no posean rentas que permitan cubrir las referidas necesidades no contarían con la capacidad contributiva o capacidad de pago necesaria establecida por la ley y por lo tanto no deberían tributar el impuesto.

Quienes en cambio tienen ingresos que exceden dichas exigencias poseen una capacidad contributiva suficiente que los obliga tributar y las diferentes capacidades de pago serán medidas por otro elemento complementario que integra el modelo de impuesto a la renta global y progresivo que es la “progresividad” de las tasas.

Es decir que desde el momento que se pretende considerar la situación personal del contribuyente, ello estaría indicando que se atiende a las personas físicas o naturales y por consiguiente se estaría dejando de lado a las “entidades” en general ya sean que éstas posean o no personería jurídica.

En los tributos que se caracterizan por el hecho de que el impuesto se traslada en el precio, también existiría una manifestación económica relacionada con una capacidad contributiva puesta de manifiesto a través del nivel de las adquisiciones y por consiguiente habría que orientarla al consumidor final o “contribuyente de hecho”, ya que es éste quien se ve percutido económicamente por el impuesto.

Ciertamente que este tipo de imposición presenta serías complejidades con respecto a la posibilidad de que los contribuyentes paguen dichos impuestos de acuerdo con una capacidad contributiva similar a la analizada precedentemente para los denominados impuestos “directos”. Se trata de impuestos que a diferencia de los que gravan a la renta y al patrimonio mencionados precedentemente, no se personalizan.

Los elementos, objetivos y subjetivos, que integran la referida capacidad contributiva son dinámicos y dependerán del país y del momento en que se apliquen, dada la íntima relación que los mismos poseen con el sector económico, social, cultural y político, entre otros, todo lo cual incidirá en su elección, los cuales deberán contener características que permitan la cuantificación del mencionado concepto.

Con respecto al contenido cualitativo de los elementos que se utilizan se trata de mediciones que pueden ser consideradas parciales. Corresponde agregar que si se pretende considerar la capacidad contributiva en toda su extensión, en materia jurisdiccional deberían incluirse la totalidad de las rentas computando las obtenidas en el exterior.

Por lo tanto, la capacidad contributiva tal como la concibe la posición clásica estaría indicando que la misma solamente es aplicable en el caso de los impuestos mencionados (renta y patrimonio), denominados tradicionalmente en la doctrina como impuestos “directos”.

Como se sabe, existen otros tributos entre los que se encuentran los impuestos al consumo, ya sea de etapa única o etapas múltiples, que gravan hechos económicos puntuales que por sí solos no permitirían analizarlos en un contexto económico global del contribuyente.

Lo expresado nos llevaría a la conclusión de que el principio de la “capacidad contributiva” en los términos globales que lo hemos expuesto para los impuestos personales a la renta y al patrimonio, no es posible aplicarlo para los referidos tributos de carácter “real”.

Si ello es así, se plantea la duda en cuanto a la aplicación concreta del referido concepto en importantes países en los cuales la “capacidad contributiva” ha sido recogida en forma expresa como principio constitucional o sea como un principio rector del sistema tributario. – España e Italia entre otros -.

En efecto, considerando las características de los sistemas tributarios en general y en particular en América Latina, en donde se aplican diferentes tipos de tributos al consumo, los cuales en la mayoría de los países constituyen la principal recaudación del sistema tributario, deberíamos llegar a la conclusión de que en aquellos en que dicho principio tiene rango constitucional, el sistema tributario estaría integrado por normas inconstitucionales.

Por lo expuesto precedentemente el concepto de “capacidad contributiva” y por consiguiente el de “equidad”, serían aplicables exclusivamente a las personas físicas o al grupo familiar – núcleo familiar o unidad familiar- en los impuestos de carácter personal y global a la renta o al patrimonio, pero en cambio no se aplicaría a las personas jurídicas.

Una forma diferente de concebir dicho principio en el caso de impuestos en los cuales se gravan manifestaciones aisladas y no globales como las analizadas, consistiría en que la capacidad contributiva se mida o se ponga de manifiesto exclusivamente a través de dichos actos y por lo tanto prescindiendo de la situación personal y global.

Con esta concepción cada impuesto respondería a una capacidad contributiva diferente según el hecho económico que se quiera gravar puesto de manifiesto en la descripción del hecho imponible, por lo tanto en el caso de los impuestos al consumo o sea los “no personales”, se tomarían en cuanta aspectos puntuales exclusivamente cuantitativos y objetivos sin personalizarlos o sea aislados de una capacidad contributiva global, en donde se atendería únicamente al mayor o menor valor de los bienes o servicios que se adquieran.

Ciertamente que esta posibilidad de interpretar en estos términos la capacidad contributiva carecería de sentido y de sustento, por lo tanto en estos casos no podría constituirse en un principio tributario.

• Igualdad ante la ley

La igualdad constituye un principio en el cual lo determinante es que los individuos son iguales ante la ley. El mismo generalmente ha sido recogido por las constituciones de la mayoría de los países. Por consiguiente en el área de la tributación ello implicaría la igualdad ante las cargas fiscales, ello significa la prohibición de imponer por vía legal un tratamiento discriminatorio o desigual entre aquellos que son iguales.

En la doctrina el tema que se plantea es si la “capacidad contributiva” integra el principio de “igualdad” es decir si puede ser considerado como un sub-principio.

Compartimos la posición Jorge Rossetto – Revista del IUET N° 168 pag.379-, el referido autor sostiene que la capacidad contributiva es un principio autónomo o independiente del principio de “igualdad ante la ley” el cual está en un nivel jurídico de igual jerarquía que los restantes principios como el de “legalidad” entre otros.

Ciertamente que ello puede demostrarse – cuando ambos principios integran la Constitución – dado que puede existir un sistema tributario en el cual se desconoce la capacidad contributiva pero no viola el principio de igualdad ante la ley mientras no grave de manera desigual situaciones iguales. Por consiguiente, el principio la “igualdad ante la ley” es incluso compatible con un sistema tributario contrario al principio de la “capacidad contributiva”.

• Incidencia de la Administración

Los principios a los que nos hemos referido pertenecen al ámbito de la política tributaria y deberían estar incorporados en la Constitución o en la legislación tributaria que diseña la estructura técnica de los modelos de impuestos que integran un sistema tributario.

Lo expuesto indica que la Administración Tributaria es ajena a la incorporación de los principios de referencia al sistema tributario. Su cometido y responsabilidad es administrar y controlar la correcta aplicación de las normas que integran el sistema tributario de acuerdo con la técnica tributaria-legislativa, de manera tal que los principios mencionados sean respetados por los contribuyentes.

En consecuencia, el éxito en cuanto a la correcta aplicación de los principios de igualdad, capacidad contributiva y equidad, va a depender de la eficiencia o ineficiencia de la Administración, la cual en definitiva tiene una directa y significativa responsabilidad a través de su gestión.

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