Litigiosidad tributaria

Los tribunales tributarios deben su existencia a la litigiosidad que se genera, a partir de la actuación de la Administración tributaria, donde se plantea una posición diferente con respecto a la del contribuyente.

Los tribunales de apelación en lo tributario coadyuvan a reducir, no sólo los efectos de la litigiosidad, sino también sus causas, dado que generan jurisprudencia especializada que llenan vacíos, dudas interpretativas o inconsistencias que surgen de la legislación tributaria.

Algunas buenas prácticas en la resolución de litigios tributarios

El BID junto con CIAT y la Agencia Alemana de Cooperación han impulsado la actualización (2015) del Modelo de Código Tributario basado en la experiencia Iberoamericana, donde se insiste con la propuesta de implementación de los tribunales administrativos:

• Posibilidad de crear estos tribunales.

• Alternativa entre tribunales administrativos con órganos unipersonales o salas colegiadas.

• Organismos independientes, como el superior jerárquico en materia de resolución de estas controversias.

• Se ha establecido que no cabe recurso alguno contra la resolución del tribunal administrativo en la vía administrativa, salvo ciertas cuestiones.

Por otra parte, en lo que hace a la herramienta de Diagnóstico de Administración Tributaria (TADAT[1], por su sigla en inglés, del Fondo Monetario Internacional), cabe traer a colación el Área de Resultados 7: «Solución de litigios tributarios». Según esta herramienta se espera:

• El procedimiento de solución de estas controversias debe salvaguardar el derecho que asiste al contribuyente de cuestionar una determinación de impuestos y obtener una audiencia justa.
  

• Que sea justo e independiente, accesible a los contribuyentes y eficaz en la resolución de litigios de manera oportuna.

• Que salvaguarde el derecho del contribuyente a impugnar una determinación resultante de una auditoría y obtener una audiencia imparcial.

TADAT contempla buenas prácticas adoptadas para lograr el resultado deseado donde se contemplan a estos tribunales fiscales.

Por otra parte, a partir de hallazgos en la revisión de los Tribunales Tributarios y Aduaneros de Chile[2], se desprenden una serie de buenas prácticas, a saber:

• Organizar la jurisprudencia estableciendo criterios de búsqueda inteligentes, con el objetivo de distribuir y masificar esos fallos emanados desde la Corte, como también los emitidos por el tribunal.

• Disponer de esquemas de trabajo definidos y formalizados.

• Identificar y diferenciar las causas según su complejidad.

• Propiciar reuniones periódicas de coordinación.

• Revisar la jurisdicción emanada desde la Corte o bien de los fallos emitidos por el mismo tribunal.

• Planificar la carga de trabajo.

• Llevar controles internos y de gestión adicional a los establecidos.

• Realizar instancias de revisión de leyes, traspaso de conocimiento y revisión de jurisdicción.

Tribunales de América Latina

Se plantean los siguientes sistemas:

• Sistema de tribunales administrativos

Se encarga a órganos de la propia administración central de carácter especial, diferenciados e independientes. Algunas voces critican este modelo haciendo ver que si van a actuar con independencia de la propia administración, quien es parte de la contienda.

Se incluyen en esta categoría a Argentina (Tribunal Fiscal de la Nación), Bolivia (Autoridad de Apelación Tributaria), Brasil (Conselho Administrativo de Recursos Fiscais), Costa Rica (Tribunal Fiscal Administrativo), El Salvador (Tribunal de Apelación de los Impuestos Internos y Aduaneros), México (Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa), Panamá (Tribunal Administrativo Tributario) y Perú (Tribunal Fiscal). En términos generales se ubican bajo la órbita del Ministerio de Hacienda, Finanzas o Economía. En el caso de Guatemala (Tribunal Administrativo Tributario y Aduanero) está emplazado dentro de la Superintendencia de Administración Tributaria.

• Sistema de Tribunales adscritos al Poder Judicial

Se entrega el juzgamiento de los recursos tributarios exclusiva o predominantemente al Poder Judicial.

En esta categoría podríamos incluir también el sistema de tribunales especiales independientes, donde hay una clara distinción entre las funciones administrativas y jurisdiccionales en general, ya que son órganos que aunque puedan estar dentro del Poder Judicial, son creados para la administración de justicia tributaria.

Por ejemplo en Ecuador (Tribunales Distritales de lo Contencioso Tributario) y Paraguay (Tribunal de Cuenta). El caso de Chile (Tribunales Tributarios y Aduaneros) es particular por encontrarse bajo la vigilancia de la Corte Suprema.

• Sistema de Tribunales de lo Contencioso Administrativo

Los tribunales son totalmente independientes, del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial. Son competentes para conocer no sólo de la materia tributaria sino también de toda la materia administrativa en general.

Es posible citar el caso de Colombia (Consejo de Estado) y Uruguay (Tribunal de lo Contencioso Administrativo).

A nivel región latinoamericana, cabe destacar el funcionamiento de la «Asociación Iberoamericana de Tribunales de Justicia Fiscal o Administrativa»[3].

En materia de estudios disponibles, cabe destacar que recientemente el CIAT ha publicado un completo trabajo comparativo de los tribunales tributarios[4].

Informatización de la gestión judicial en materia tributaria

En este aspecto cabe destacar el excelente trabajo del Dr. Carlos M. Folco[5], quien plantea un intrincado camino que conduce a lo que denomina «e-justicia», como el uso de las TIC para mejorar el acceso de los ciudadanos a la justicia y para la eficacia de la acción judicial.

Algunos países en América Latina han emprendido profundas reformas:

• Costa Rica: pionera en impulsar una “Justicia sin papeles”.

• México: el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa ha implementado el “Juicio en línea”, para promover, sustanciar y resolver “on line”el juicio contencioso administrativo.

• Colombia: en su Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, exige adoptar figuras tecnológicas como el expediente electrónico, las firmas digitales, el buzón para notificaciones judiciales, etc.

• Perú: el Tribunal Fiscal se encamina a la digitalización de sus procedimientos, al regular el “Procedimiento para la notificación electrónica de actos administrativos del Tribunal Fiscal”.

• Brasil: el Sistema Nacional de Videoconferencia desarrollado por el Consejo Nacional de Justicia con el objetivo de proporcionar mayor facilidad, agilidad y eficiencia en el ejercicio de la función jurisdiccional.

• Argentina: recientemente el Tribunal Fiscal de la Nación lanzó a partir de mayo de 2019 el uso obligatorio del Expediente Electrónico Jurisdiccional, que implica un trámite totalmente informatizado[6].

El Dr. Folco propone un interesante debate: ¿es posible plantear utilizar la inteligencia artificial para hacer justicia? Al respecto, el autor deja en claro que “sentenciar” se materializa con un discernimiento humano, sin perjucio de lo cual la inteligencia artificial podría auxiliar al juez o tribunal en su delicada función.

Algunas conclusiones preliminares

Cabe advertir una extendida presencia de los tribunales tributarios en América Latina, mayormente organizados como verdaderos tribunales de justicia aunque dentro de la órbita de la Administración central. No obstante ello, hay casos particulares de organismos jurisdiccionales con independencia del resto de los poderes.

La complejidad y las múltiples facetas del litigio en el ámbito tributario hacen necesario un abordaje multidisciplinario, de ahí la importancia que los recursos humanos abocados, incluyan no sólo a abogados sino también a contadores públicos -e incluso de otras profesiones- y que además puedan desempeñarse como vocales, jueces o magistrados los profesionales contables. Los recursos humanos resultan elementos claves, de ahí que la atracción de los mejores recursos debe ir acompañada de una remuneración acorde y atractiva.

La independencia plena de estos organismos jurisdiccionales, principalmente los que se desenvuelvan dentro de la propia Administración Central, es condición necesaria para garantizar una efectiva administración de justicia en el ámbito tributario. Ello implica garantizar una plena autarquía financiera, orgánica y funcional de estos tribunales y en particular un especial cuidado respecto de la designación los jueces, vocales y magistrados.

El trabajo de recopilación del CIAT destaca entre otras cuestiones, la necesidad de efectivizar una mayor autarquía financiera y funcional; fortalecimiento de la dotación de recursos en función a la importante carga de trabajo, principalmente los humanos, con remuneraciones acordes al perfil que se necesita; establecimiento de reglas de tramitación claras y transparentes; mayor transparencia en cuanto al estado de los trámites y también respecto de los datos de gestión; mayores controles, estableciendo pautas de seguimiento y evaluación de las tareas; un mayor aprovechamiento de las TIC en la gestión, aunque se debe realizar de manera prudente, razonable y constante.

[1] Para mayores datos: http://www.tadat.org/

[2] “Informe propuesta y alternativas de sistema de metas para Tribunales Tributarios y Aduaneros – Avances e identificación modelo de negocio Tribunales», Unidad Administradora de los Tribunales Tributarios y Aduaneros (2016).

[3] Sitio en la web de esta Asociación: https://www.aitfa.org/

[4] El trabajo puede ser consultado en: https://www.ciat.org/tribunales-tributarios/

[5] «E-Justicia tributaria: Estado actual y perspectiva futura en Iberoamérica» (2018, CIAT).

[6] Mayores datos pueden ser consultados en: https://www.argentina.gob.ar/tribunalfiscal/expediente-electronico.

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