Nuevas opciones y viejos desafíos en el diseño de una agenda tributaria para los países de América Latina**
La pandemia de COVID-19 ha traído consigo una crisis y una caída del nivel de actividad sin precedentes en el mundo. Las perspectivas económicas globales están rodeadas de gran incertidumbre, producto de la dinámica de la pandemia, que se suma a las urgencias originadas por el cambio climático.
En América Latina, los efectos de la pandemia han siendo más intensos que en el resto del mundo en términos sanitarios, sociales y económicos, además de que previo al COVID la región en conjunto ya mostraba bajos niveles de crecimiento económico, un muy limitado espacio de la política fiscal y conflictos sociales crecientes. Además del elevado nivel de desigualdad y de la conjunción de ineficiente gasto público y estructuras tributarias inadecuadas, la pandemia llegó a la región en un momento de alta conflictividad social desde fines de 2019, relacionado con la percepción de grandes sectores de la población sujetos a grandes y notorias desigualdades y a una baja calidad y cobertura en la intervención pública.
La atención de la emergencia sanitaria tuvo un fuerte impacto sobre las cuentas públicas de la región, las que hacia finales del año 2020 exhibían abultados déficits fiscales. Entre tanta incertidumbre producto de esta crisis y su impacto, sobresalen un par de certezas: el futuro inmediato requerirá de creciente y mejor intervención pública. Existe un alto consenso sobre la necesidad de mayor intervención estatal post-pandemia y la mayor efectividad, en esta coyuntura, de la política fiscal sobre otras políticas económicas. Una segunda certeza es que ello requerirá un aumento del financiamiento público y, en algún momento del futuro cercano, un incremento de la carga impositiva, que debiera promover mayor crecimiento y equidad.
En consecuencia, el contexto actual y la perspectiva de un futuro próximo con mayores necesidades de financiamiento han traído de vuelta al debate de políticas públicas en general, y al tributario en particular, la necesidad de aprovechar aquellas bases imponibles no solo subutilizadas, sino que en algunos casos han crecido durante la pandemia. Adicionalmente, debe considerarse el impacto que el necesario proceso de descarbonización de las economías tendría sobre los sectores extractivos, importante fuente de los recursos fiscales de muchos gobiernos (centrales y subnacionales) de la región. En ese marco, los sistemas tributarios modernos adquieren un rol central como base fundamental del financiamiento público de cara al futuro.
En los últimos meses, la mayoría de los gobiernos y los organismos internacionales se han dedicado a explorar nuevas iniciativas que permitan gravar bases imponibles poco utilizadas hasta el momento, algunas de las cuales han crecido y tomado gran protagonismo durante la pandemia. Adicionalmente, tanto la irrupción de la economía digital, la urgencia sanitaria y el agravamiento de la situación medioambiental en el mundo llaman a atender estas bases imponibles de manera de “emparejar la cancha” y corregir externalidades y otras fallas del mercado.
En este contexto, las propuestas de reformas recientes incluyen fundamentalmente,
Trabajos recientes han analizado y estimado el potencial recaudatorio de este conjunto de potenciales reformas tributarias innovadoras, con diferentes fuentes y metodologías (Jiménez y Morán, 2021)[1]. Aunque la realidad fiscal de la región indica que el fortalecimiento de estas modalidades tributarias no alcanzaría para cubrir la brecha de financiamiento requerida para atender los requerimientos de intervención pública que plantea la postpandemia, la expectativa recaudatoria no debiera ser un impedimento dado que el desarrollo de una reforma tributaria solvente, equitativa, sostenible y equilibrada entre los distintos componentes de la estructura impositiva debería entenderse como una condición necesaria (pero no suficiente), en términos de suficiencia y equidad, para justificar una nueva agenda de reforma tributaria que contribuya a apoyar los objetivos distributivos y medioambientales. Resulta indispensable combinar la implementación de reformas que actualicen los sistemas tributarios en términos de imposición a la propiedad, actividad digital e imposición selectiva al consumo junto con atender a los desafíos pendientes para poder financiar la brecha fiscal acrecentada por la pandemia. La nueva agenda tributaria postpandemia, entonces, deberá también retomar algunos de los lineamientos de reforma que ya se podían identificar algunos años atrás para la mayoría de los países de la región.
El Impuesto al Valor Agregado (IVA) aún muestra cierto margen para incrementar su productividad, ya sea a través de un aumento de la alícuota general (en algunos casos de la región es considerablemente baja) o bien mediante la reducción o eliminación de tratamientos diferenciales como exenciones y tasas reducidas. Aunque esta opción suele encontrar resistencias por la usual regresividad del tributo, los efectos distributivos de dichos tratamientos no siempre son los deseados y admiten ser revisados. Puede resultar preferible generalizar el IVA acompañando esta medida con una compensación para los hogares más vulnerables a través de programas de transferencias focalizadas.
En el Impuesto sobre la Renta (ISR), fortalecer el gravamen que recae sobre las personas físicas constituye el principal desafío para todos los países de América Latina. Ello requiere alcanzar de manera efectiva todas las rentas que fluyen hacia el sujeto gravado, sean éstas provenientes de la actividad laboral, empresarial, financiera o mixta. Como paso intermedio, algunos países ya han avanzado en la consolidación del esquema dual, con tasas progresivas para las rentas del trabajo y proporcionales para las rentas de capital. Sabida la dificultad de los países para gravar a los individuos más ricos, la consideración de sobretasas o alícuotas más elevadas, sean temporales o permanentes, también amerita ser evaluada.
Esto debería articularse con el ISR que alcanza a las personas jurídicas en donde el principal problema no parece estar tan vinculado a las tasas vigentes -en línea con los promedios internacionales- sino a la serie de incentivos y beneficios tributarios existentes. La racionalización de estos tratamientos diferenciales (tanto en el ISR como en relación a otros tributos) podría aportar recursos adicionales genuinos al financiamiento público, además de favorecer una recaudación más eficiente y equitativa.
En materia de control de la evasión tributaria, en el ámbito doméstico es necesario continuar y avanzar con el fortalecimiento técnico y operativo de las administraciones tributarias, especialmente en lo que tiene que ver con la segmentación de contribuyentes para desplegar estrategias diferenciadas de fiscalización y control. Adicionalmente, herramientas novedosas como la implementación de la factura electrónica, deberían ser profundizadas e incorporadas debido a sus potenciales beneficios en materia de gestión de la recaudación tributaria. En el plano internacional, si bien han existido avances gracias a diversas iniciativas de cooperación internacional, los problemas de desvío de los beneficios empresariales hacia jurisdicciones de baja o nula tributación y la competencia fiscal nociva que acompaña este proceso, aún siguen teniendo efectos significativos sobre los países de la región. La cooperación fiscal internacional ha resurgido recientemente, con un impulso inédito en la historia reciente de la tributación internacional, con propuestas como la creación de una tasa mínima sobre las rentas de las actividades empresariales. Estas acciones adquieren particular importancia en el contexto de fortalecimiento de la imposición directa, en la medida que se mejore la recolección e intercambio de la información necesaria para determinar los ingresos y la riqueza, que serviría de soporte para el fortalecimiento de la imposición a la renta y el patrimonio.
El financiamiento del esfuerzo fiscal necesario para apuntalar la salida de la pandemia requerirá, no obstante, del recurso a diversos instrumentos tributarios. En este contexto, el papel de gravar a los sectores más favorecidos y a los consumos nocivos y contaminantes no sería sólo recaudatorio, sino que realizaría una importante contribución en términos distributivos, fortalecería la legitimidad y aceptación social y respaldo político para otros ajustes de los sistemas tributarios que serían necesarios para cubrir la gran brecha fiscal existente, atendiendo a los nuevos desafíos que plantea el tradicional equilibrio entre los principios de equidad, eficiencia, sostenibilidad y suficiencia, que hoy se encuentra amenazado. No debería perderse de vista que la lentitud con que se viene procesando la salida de la pandemia se combina con la emergencia de movilizaciones sociales que reclaman por mejoras en la calidad de los servicios públicos, por la ampliación de los niveles de cobertura de las políticas aplicadas y por el financiamiento equitativo de estas políticas.
En estos conflictos sobresalen dos tensiones que impactarán directamente en la relación entre el estado y la sociedad: las presiones y demandas de parte de amplios sectores de la población por mayor intervención pública y mejor provisión de bienes y servicios públicos, y las resistencias por parte de los contribuyentes a los aumentos a la carga impositiva. Es por ello que resulta particularmente importante en esta instancia evaluar el impacto económico, social y ambiental de las reformas, de manera de calibrar adecuadamente la secuencia de reformas y su economía política, priorizando el consenso político y la legitimidad social, tanto de las nuevas tendencias como de los desafíos pendientes.
Existe espacio para la inclusión de medidas innovadoras en materia tributaria que permitan alcanzar objetivos más allá de los de estricto corte fiscal. No obstante, la grave situación fiscal hace imprescindible insistir en el abordaje de desafíos preexistentes a través del fortalecimiento de instrumentos como el IVA y el Impuesto sobre la Renta. A su vez, será necesario profundizar los esfuerzos en resolver las dos principales debilidades de los sistemas tributarios de la región, esto es racionalizando el conjunto existente de gastos tributarios y reduciendo los elevados niveles de evasión tributaria.
Las reformas tributarias necesarias no aparecen como una tarea fácil ni rápida. Para garantizar que sus efectos sean beneficiosos y permanentes, los cambios a introducir deberán formar parte de un complejo proceso de negociación política entre distintos actores en un marco de consensos sobre los objetivos fundamentales que regirán el financiamiento del Estado en los años venideros. Una vez cumplida la etapa de diseño tributario y de negociación con las partes interesadas, vendrá el momento de la puesta en práctica de las modificaciones consensuadas, para la cual se puede adoptar una estrategia gradual y progresiva de manera tal de lograr mayor legitimidad social de las reformas requeridas y permitir una adecuada adaptación de los contribuyentes a las nuevas condiciones tributarias.
Debe tenerse en cuenta que la debilidad de los Estados de Bienestar en la región, las recurrentes reformas de emergencia y la incapacidad para alcanzar acuerdos amplios, duraderos e inclusivos, que incluyan a los amplios sectores informales, han sido en el pasado algunos de los limitantes centrales para una provisión pública sostenible, eficiente y equitativa. En la medida que exista alta informalidad y grandes bolsones de evasión, el necesario acuerdo social y fiscal termina convirtiéndose en un contrato incompleto, por lo que resulta importante ampliar la cobertura de los sectores públicos, fortaleciendo la ciudadanía fiscal.
** Este artículo resume los principales argumentos de la reciente publicación “Los desafíos de una nueva agenda tributaria post pandemia en América Latina: Debilidades persistentes, emergencia sanitaria, descontento social y urgencias climáticas”, Revista Proyección Económica, Consejo Profesional de Ciencias Económicas, Octubre 2021.
https://issuu.com/consejocaba/docs/proyeccion_octubre_2021. Se agradecen los valiosos comentarios de Gabriel Vilches a versiones preliminares de este artículo.
Muchas de las ideas y argumentos presentados a lo largo de este artículo han sido producto de innumerables charlas y reflexiones con Juan Carlos Gómez Sabaini (1938-2021), a quien siempre agradeceremos su generosidad intelectual y su entrañable amistad.
[1] https://issuu.com/consejocaba/docs/proyeccion_octubre_2021
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