Los dilemas de la digitalización

Las nuevas tecnologías han impulsado lo que llamamos de transformación digital, un fenómeno global y que abarca empresas, gobiernos y personas naturales. Las administraciones tributarias (ATs) también están sometidas a esa transformación, que les genera la necesidad de cambios múltiples.  En 2020, en su reporte “Tax Administration 3.0 (TA 3.0) – Digital Transformation of Tax Administrations[1], la OCDE propone un nuevo paradigma, según el cual las administraciones tributarias y los demás órganos de gobierno pasan a adaptar sus procesos para el trabajo integrado con los sistemas naturales de los contribuyentes. Así, las intervenciones de las ATs simplemente pasan a ocurrir en las vidas de los contribuyentes, lo que significa que ellos casi no utilizan tiempo para cumplir con sus obligaciones fiscales. Es probable que la transformación digital haga que las ATs sean en gran medida invisibles para la mayoría de los contribuyentes con impuestos que se realizan en segundo plano y de manera no intrusiva y no evitable. Esto a veces se describe como “compliance by design[2] (Gree, Peter. 2018).

Aunque la TA 3.0 no sea realidad para todos los países y el camino para la integración entre los sistemas de las ATs y de los contribuyentes está solo empezando, está puesto el debate sobre el rol que tendrán las ATs en el futuro digital. Si por un lado, la digitalización trae eficiencia a gran escala, es también verdad que trae dilemas. Las administraciones tributarias deben reflexionar sobre los efectos de la digitalización no solamente sobre sus procesos de trabajo, sino también y principalmente sobre su propia identidad, sus negocios, estrategias, valores y personas. Sin desear agotar el tema, presentamos a seguir breves reflexiones de algunos dilemas a ser enfrentados en el avance de la digitalización de las ATs.

  • Dilema 1 – ¿La digitalización preserva la administración tributaria como agencia de recaudación y equidad fiscal?

    Según Bagchi, Bird, & Das-Gupta (1995), los principales productos que las AT ofrecen a sus ciudadanos son la recaudación y la equidad tributaria de acuerdo con las leyes vigentes. La primera se refiere a los ingresos públicos que las ATs proporcionan a sus Estados para que hagan las políticas públicas y brinden los servicios públicos. La segunda trata del rol esencial de las ATs de aplicar sanciones a los que no cumplen con sus obligaciones y garantizar que todos paguen efectivamente lo que define la ley.  Aunque la digitalización ha impulsado las prácticas de menores costes, más eficiencia en la recaudación de ingresos y mayor control, estos dos productos permanecen siendo entregados por las ATs a sus ciudadanos. Sin embargo, en un modelo disruptivo por efecto de la transformación digital, el dilema de la AT será como preservar sus potestades para recaudar y aplicar sanciones, considerando que esas no se podrán trasladar a agentes privados.

    En efecto, las ATs actualmente incluyen programas de cumplimiento cooperativo, para fomentar el cumplimiento tributario construyendo una relación basada en el espíritu de colaboración, buena fe y transparencia y evitando así penalidades sin razón. En realidad, la idea es que tales programas puedan mejorar tanto la equidad como la recaudación. Sin embargo, no se puede todavía imaginar las ATs sin instrumentos sancionatorios, toda vez que el fraude y la evasión no desaparecen.

    Por lo tanto, el primer dilema de la digitalización para las ATs requiere el constante reinventarse, o sea, adaptarse estratégicamente para no perder su identidad como órgano de Estado esencialmente recaudador y controlador de los tributos.

  • Dilema 2 – ¿La digitalización cambia el modelo de negocio, las estructuras y las estrategias de las administraciones tributarias?

    Para la OCDE (2001)[3], la función principal de cualquiera AT es asegurar el cumplimento de la legislación tributaria. Sin duda, hay consenso en que las ATs deben fomentar el cumplimiento voluntario con las leyes y las obligaciones fiscales. Sin embargo, en el modelo TA 3.0 de la OCDE quizás no sería más clave el esfuerzo de la AT por el cumplimiento voluntario, porque la tributación va a ocurrir en cada operación del contribuyente que esté sujeta al impuesto. Eso sería un nuevo modelo de negocio para las ATs. Como consecuencia, las estrategias de actuación de las ATs también cambiarían. De todo modo, es importante dimensionar el reto que la transformación digital impone a las ATs en revisar constantemente sus modelos de negocio, sus estructuras funcionales y sus estrategias.

    Así, la transformación digital presenta a las ATs el dilema de estar constantemente revisando el diseño de sus modelos de negocio, sus estrategias y estructuras de actuación. En la medida que los cambios económicos deriven de la digitalización, es posible que la política tributaria también cambie y, en consecuencia, nuevos cambios sucederán a las administraciones tributarias.

  • Dilema 3 – ¿Qué valores deben ser enfatizados tras la digitalización?

    Integridad, imparcialidad, profesionalismo y transparencia son valores básicos de cualquiera AT. La digitalización supone el reto de mantener estos valores, pero surgen situaciones que originan importantes debates. Hay en curso intensa discusión acerca de los valores éticos tras el uso de la inteligencia artificial y de la digitalización. Por ejemplo, Patrick Lin y Keith Abney (2011) abordan el problema de los fallos de robots. Para ellos, de acuerdo con el principio de precaución, un robot debe probarse a fondo antes de ser utilizado con seres humanos. Los mismos investigadores también abordan el tema de la transparencia, informando la preocupación de quienes no quieren que el conocimiento de las tecnologías utilizadas por gobiernos sean relegados a unos pocos expertos de la industria. En otras palabras, la falta de participación pública en las decisiones sobre el uso de nuevas tecnologías sería indeseable y los gobiernos no podrían confiar en las empresas para regular el sector. De hecho, el conocimiento de ciertos algoritmos parece ser deseable para algunos, pero sería inviable para el público en general, que no tiene conocimientos técnicos. Otro tema importante se refiere a la responsabilidad por fallas. ¿Es posible un robot ser responsable? ¿Los tribunales podrán juzgar hechos derivados de la actuación de robots? Aunque no haya claras respuestas, los temas éticos se tornan cada vez más importantes en el debate de la digitalización.

    Así es que las AT deben avanzar en el uso de nuevas tecnologías que les permita obtener más eficiencia en sus procesos, que por su vez cada vez más dependen de gran volumen de datos, pero sin dejar de promover el debate interno y externo sobre las consecuencias éticas de la automatización.

  • Dilema 4 – ¿Qué políticas de Gestión de Personas deberán adoptar las Administraciones Tributarias?

    En su proyecto “Going Digital”, la OCDE reconoció la necesidad de poner las personas en el centro de la atención de las políticas para impulsar la digitalización. En las ATS, es necesario crear nuevos ambientes de trabajo, para aprovechar todo el potencial de las personas e invertir en el reclutamiento y capacitación de personas, para que sus fuerzas de trabajo sepan manejar las nuevas tecnologías para máxima creación de valor.

    De acuerdo con Knickerbocker y Hale (2021), las organizaciones deben adaptarse rápidamente a la transformación digital y para eso deben poner énfasis en los equipos de profesionales de conocimientos múltiples. Si para ingreso en sus cuadros profesionales, las ATs han valorado los conocimientos de Derecho, Economía y Contabilidad, entre otros, ahora deberá revisar los talentos necesarios de los perfiles profesionales para incluir la ciencia de datos, la estadística avanzada, la robótica, la inteligencia artificial, además de otras habilidades y competencias. No solamente es necesario tener en el cuadro funcional las personas capaces de generar valor y que amplifiquen el uso de las nuevas tecnologías, pero también organizarlas en equipos de múltiples habilidades y ejercer el liderazgo para maximización de los resultados. En resumen, la capacidad de adaptarse, de manejar el trabajo en equipos de alta calificación y de estimular la creatividad se tornan claves para el éxito de las organizaciones en la era digital.

    Las ATs enfrentan un desafío de gestión debido a las presiones del cambio tecnológico y la estructura cambiante de su fuerza laboral. Además, la fuerza laboral en muchas administraciones tributarias continúa mostrando un perfil de envejecimiento en promedio (OCDE,2019). La tarea no parece fácil cuando se trata del sector público, que tradicionalmente mantiene la estructura burocrática clásica. Si la expresión de orden para la economía digital es adaptación a cambios disruptivos, es deseable que la AT tenga más autonomía para cambiar sus políticas de gestión de personas. En Brasil, el proceso de reclutamiento aún depende de autorización de otras agencias de gobierno, mientras el cuadro funcional disminuye y se torna más viejo. La búsqueda por mayor eficiencia ha hecho cambiar equipos de trabajo, que antes trabajaban procesos locales, para asignación de procesos nacionales y regionales.  Así mismo, persisten las dificultades adaptativas con la estructura formal, que no se puede ampliar ni ubicar más cupos de gerencia remunerados.

    En resumen, para enfrentar los retos de la digitalización, las administraciones tributarias deben rever sus políticas de gestión de personas y los perfiles profesionales, estimular el trabajo en equipos multivariados con metas, resultados y evaluación, promover la creatividad de sus funcionarios, reclutar personas con conocimientos, habilidades y actitudes no sólo para el negocio, pero también que sepan extraer el máximo de las nuevas tecnologías, balancear el trabajo remoto con el presencial para mantener la cultura organizacional en constante evolución, capacitar al máximo las personas para los desafíos futuros y para obtener un equilibrio entre gestión, estrategia, negocio y tecnología.

  • Dilema 5 – ¿Cómo garantizar la seguridad de los datos y la privacidad de los ciudadanos?

    La digitalización de los servicios de AT es una realidad desde hace muchos años. Los caminos que se nos están marcando, como la propuesta de AT 3.0 realizada por el Foro de Administraciones Tributarias de la OCDE, que promueve una integración transparente con los sistemas naturales de los contribuyentes, con la menor intervención posible de la administración tributaria, demuestra que por un lado la digitalización debe expandirse cada vez más, pero por otro lado que la confianza en la propia administración y sus servicios digitales debe ser muy alta.

    Las ATs manejan datos sensibles, sujetos a reglas del secreto fiscal, que deben ser protegidos y plantean desafíos en términos de privacidad de datos. Estos datos son un activo invaluable, pero también conllevan responsabilidades y un riesgo significativo. Para mantener la confianza, las ATs deben mejorar la protección de datos, la privacidad y garantizar a los contribuyentes que sus datos estarán seguros.

    No habrá servicios digitales ni integración con sistemas naturales, si el contribuyente no tiene confianza en cómo la administración tributaria maneja los datos que le son encomendados. Las AT deben tener el más alto nivel de calidad y transparencia en sus políticas de seguridad de la información. Y no solo eso; con la llegada del Reglamento General de Protección de Datos – GDPR- en Europa, o en Brasil con la LGPD – Ley General de Protección de Datos Personales, la seguridad de la información ganó un socio, la gestión de la privacidad. Dos temas que van de la mano, cada uno con su importancia y sesgo, y que deben ser observados con rigor para el futuro de las administraciones tributarias digitales.

Conclusión

Las nuevas tecnologías digitales que caracterizan la cuarta revolución industrial, como son la internet de las cosas, la computación en nube, la inteligencia artificial, el aprendizaje de máquina, la automación procesada por robots, la realidad aumentada, los lagos de datos y muchas otras están revolucionando los negocios públicos y privados en lo que se llamó la transformación digital. Este es un fenómeno impactante y global, sin precedentes históricos. La incertidumbre que se aproxima de las personas y organizaciones es lo que motiva la preparación para enfrentar nuevos desafíos y que es necesaria y urgente. Es lo que hacen los gobiernos y sus administraciones tributarias de todo el mundo.

Sin embargo, todo ese avance tecnológico no logrará éxito sino con la superación de dilemas que se presentan a las administraciones tributarias. Es necesario no perder de vista para qué existimos, lo que entregamos a la sociedad y nuestra propia identidad. Somos organizaciones milenarias, pasamos por guerras y hecatombes, pero la transformación digital es algo nuevo y disruptivo. Es necesario reconocer los valores que nos nortean y también que nuevas cuestiones se presenten debido a las nuevas tecnologías, que sepamos encontrar respuestas. Es preciso ampliar nuestra capacidad de transparencia sin que dejemos de proteger la privacidad y los datos (en volumen cada vez mayor) de los contribuyentes. Es necesario que nuestras políticas de personal cambien para que los funcionarios incluyan las nuevas tecnologías en nuestros procesos de trabajo y, principalmente, que la dimensión humana de nuestras administraciones tributarias permanezca siempre como la más importante.

REFERENCIAS

Bagchi, A., Bird, R., & Das-Gupta, A. (1995). An Economic Approach to Tax Administration Reform. Toronto: International Centre for Tax Studies, University of Toronto.
Gree, Peter. 2018. What do we mean by digital transformation of tax administration?. Impact of digitalisation on the transformation of tax administrations (IOTA) – Intra European Organisation of Tax Administration.
Knickerbocker, J. y Hale, A. (2021). Preparing for the future of the tax. Deloitte website, https://www2.deloitte.com/us/en/pages/tax/articles/future-of-tax.html .
Lin, P., & Abney, K. (2011). Robot Ethics: the Ethical and social implications of robotics. MIT Press.
OCDE. (2001). Principles of Good Tax Administration – Practice Note. CTPA. Paris: OCDE.
OECD (2019), Tax Administration 2019: Comparative Information on OECD and other Advanced and Emerging Economies, OECD Publishing.
OCDE. (2020). Tax Administration 3.0: The Digital Transformation of Tax Administration. OCDE, Forum of Tax Administrations. Paris: OCDE.

[1]  (OCDE, 2020).
[2] Como resultado de la mayor disponibilidad de datos, el uso de enfoques de“Compliance by design” se está extendiendo a situaciones más complejas. Esto también está permitiendo el llenado previo de declaraciones de impuestos para los contribuyentes en un número cada vez mayor de jurisdicciones (OCDE, 2019).
[3] El mismo dicen  Bagchi, Bird, & Das-Gupta (1995) y Alink & Van Kommer (2000).

Aclaración. Se informa a los lectores que los puntos de vista, pensamientos y opiniones expresados en el texto pertenecen únicamente al autor, y no necesariamente a su empleador ni a ninguna organización, comité u otro grupo al que el autor pertenezca, ni a la Secretaría Ejecutiva del CIAT. De igual manera, el autor es responsable por la precisión y veracidad de los datos y fuentes.

5 comentarios

  1. Fernando Díaz Yubero Respuesta

    Magnifico artículo. Muchas gracias por compartir estas ideas.
    Enhorabuena.
    Fernando.

    1. Jose Tostes Respuesta

      Hola Fernando. Gracias. Saludos.

  2. Anónimo Respuesta

    Gracias, Fernando.
    Aloisio

  3. Antonio Seco Respuesta

    Excelentes temas planteados para el futuro de las ATs.
    Con el uso ubicuo de la información (materia prima de la AT 3.0), hay que fortalecer en especial sus atributos de calidad, seguridad y compliance, robusteciendo los sistemas de gobernación de datos. Entre los dilemas muy importantes mencionados, está el uso de algoritmos de inteligencia artificial, que traen excelentes insights para la AT, pero pueden restar valor a la comprensión de los contribuyentes o incluso violar preceptos legales. Para este caso ya se buscan técnicas de “inteligencia artificial explicable” (XAI), comprensibles a los contribuyentes y aceptables en los tribunales.
    ¡Felicitaciones a los autores!

  4. Jose Tostes Respuesta

    Gracias Seco. Tus comentarios son importantes para mejor entender los dilemas y la información sobre las técnicas de «ïnteligencia artificial explicable» demuestra que ya están siendo desarrolladas acciones para la mitigación de los problemas. Saludos.

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