Nuestro libro reciente, Rebellion Rascals, and Revenue: Tax Follies and Wisdom through the Ages, extrae lecciones para el presente de milenios de historia tributaria. Los administradores tributarios tienen un papel protagónico.

La recaudación de impuestos puede ser la segunda profesión más antigua del mundo. Aquellos que recaudan, en cualquier caso, han sido durante milenios considerados los villanos —aunque a menudo son, en verdad, también los héroes olvidados— de los esfuerzos de los gobiernos para recaudar ingresos. Ellos y su profesión están en el corazón de la historia tributaria, que ha sido moldeada en gran medida por tres elementos clave de la administración tributaria: los propios administradores; cómo están organizados; y la tecnología con la que realizan sus actividades.

El factor humano

La administración tributaria rara vez es un camino hacia la fama (aunque a veces ha sido un camino hacia la fortuna). Algunos que alcanzaron la fama por otras razones, sin embargo, han pasado algún tiempo como administradores tributarios.

Miguel de Cervantes, por ejemplo, sin dinero después de ser rescatado de una estancia temporal como esclavo otomano, aceptó un trabajo de recaudación de deudas fiscales impagadas. Las cosas no salieron bien, y pudo haber sido mientras estaba en prisión por diversas irregularidades que concibió la idea de Don Quijote. Sam Adams, agitador radical por la independencia estadounidense, se desempeñó como recaudador de impuestos bajo los británicos y le faltaron 1,463 libras esterlinas. (Es cuestionable si fue una simple malversación de fondos o una protesta revolucionaria; en cualquier caso, Adams no pagó por completo). Después de que Moby Dick se hundiera sin dejar un rastro literario inmediato, Herman Melville, en cambio, era un empleado impecablemente recto de la notoriamente corrupta Aduana de Nueva York. Allí, durante un tiempo, sirvió a las órdenes de Chester Arthur, más tarde el vigésimo primer presidente de los Estados Unidos, quien también parece haber estado notablemente limpio. Geoffrey Chaucer, autor de los Cuentos de Canterbury, fue controlador de aduanas en Londres, donde pudo ser testigo del sangriento desenlace de la revuelta del “Poll Tax” de 1381. En una feliz ironía, Adam Smith, el sumo sacerdote del libre comercio, terminó sus días como controlador de aduanas en Kirkcaldy, Escocia.

Pero hay un administrador de impuestos que se hizo famoso, incluso teniendo su propia estatua, debido a su éxito en ese papel. Se trataba de Robert Hart, un joven de Irlanda del Norte que llegó a China en 1854 y ascendió para convertirse en jefe del Servicio de Aduanas Imperial de China. Hart no solo hizo de esta una organización orgullosamente eficiente, sino que se involucró más ampliamente en el movimiento para modernizar China, iniciando la construcción, por ejemplo, de una serie de faros. Hart recordó repetidamente al cuadro directivo, en gran parte expatriado, que no trabajaban para las potencias imperiales, sino para el gobierno chino; y llegó a ser tan respetado que cuando la emperatriz viuda Cicci (teóricamente) se retiró en 1899 y honró a 100 funcionarios públicos, «nuestro Hart» era el número tres. Hart también se las arregló para tener tiempo para una vida amorosa animada, aunque algo cargada de culpa, antes de retirarse a Inglaterra, lo suficientemente animada como para haber inspirado una novela (otra primicia, por lo que sabemos, para un administrador tributario).[1]

La mayoría de los administradores tributarios, sin embargo, viven vidas tranquilas. Al menos lo hacen si tienen suerte. A lo largo de la historia, el trabajo no ha estado exento de riesgos físicos. En el 88 A.C., la gente de Asia Menor se levantó y masacró a todos los recaudadores de impuestos romanos que pudieron encontrar. Y los peligros personales continúan: hacer su trabajo puede hacer que los administradores tributarios sean muy impopulares: tres funcionarios tributarios griegos, para dar solo un ejemplo, resultaron gravemente heridos en un ataque con hacha en 2020.[2] La verdad es que muchos administradores tributarios a lo largo de la historia, como hoy, han hecho su trabajo tranquila y decentemente, a menudo en circunstancias difíciles. Si, como dijo el juez Oliver Wendell Holmes, los impuestos son el precio que pagamos por la civilización, es a estos héroes anónimos a los que les debemos en gran medida la civilización que tenemos.

Granja General[3], SARA y más

En estos días damos por sentado que los funcionarios tributarios son servidores públicos, cuya recompensa proviene principalmente de un salario fijo. Pero no fue siempre así. A lo largo de gran parte de la historia, la recaudación de los principales impuestos se ha organizado a través de «acuerdos de recaudación» tributarios. Bajo este arreglo, en su forma más simple, el gobierno efectivamente vendió el derecho a recaudar impuestos a una organización privada, que luego se quedó con lo que logró recaudar. Estos acuerdos tenían el mérito para el gobierno de, en principio, proporcionar cierta certeza en cuanto a sus ingresos; y los recaudadores privados tenían un incentivo para emprender su negocio de la manera más rentable posible.

Estos acuerdos de recaudación de impuestos (La “granja General”) alcanzaron su apogeo en Francia, antes de la Revolución de 1789. Estos contratos se volvieron extremadamente sofisticados, incluyendo, por ejemplo, reglas de reparto más complejas que permitían a los recaudadores conservar una mayor cantidad de sus ingresos cuanto más altos eran esos ingresos, una forma inteligente de asegurar más ingresos para el gobierno y fortalecer los incentivos para la recolección. Los recaudadores se convirtieron en algo más que recaudadores de impuestos. Se convirtieron en prestamistas del gobierno y asumieron una serie de responsabilidades de gasto (no tenía mucho sentido correr el riesgo de enviar efectivo a la capital solo para transportarlo de regreso).

Los recaudadores de impuestos del Antiguo Régimen Francia se hicieron muy ricos, pero también extremadamente impopulares. Porque la recaudación, si no se controla, también crea un incentivo para extorsionar: tomar, o amenazar con tomar, más ingresos de los que permiten las propias reglas fiscales. Este poder solo se vio reforzado por la extraordinaria complejidad del sistema fiscal francés de la época y los castigos draconianos disponibles: el contrabando de sal podía llevar a las galeras. Los recaudadores se convirtieron en emblemáticos de todo lo que se consideraba injusto y anti equitativo en el Antiguo Régimen. No es de extrañar entonces que en 1794 los recaudadores de impuestos que se habían arriesgados a permanecer en Francia fueran guillotinados. La recaudación de impuestos privada perduró en Rusia, en el Imperio Otomano y en otras partes del mundo, pero sus días estaban contados.

Sin embargo, a nivel del cobrador individual, los pagos relacionados con la cobranza, racionalizados por la recompensa que brindan a la diligencia, e incluso hasta cierto punto a la honestidad, continuaron por mucho más tiempo. De vuelta en la Aduana de Nueva York, por ejemplo, Chester Arthur se benefició generosa y perfectamente legalmente del sistema de «mitades» que le otorgó una parte de las multas impuestas. En Gran Bretaña, los acuerdos que recompensaban a los oficiales en parte en relación con la cantidad que recaudaban continuaron hasta 1872. Hasta cierto punto, esta práctica puede persistir silenciosamente en algunas partes del mundo. Sin embargo, el énfasis general ahora está en proporcionar un pago relacionado con el desempeño que no esté vinculado directamente a la recaudación, sino al logro de otros objetivos más intermedios de las administraciones tributarias, como la resolución de disputas. Sin embargo, la poca evidencia que existe sobre el impacto de tales esquemas[4] no sugiere resultados especialmente impresionantes.

Todo esto deja aún abierta la cuestión de qué papel pueden y deben jugar los incentivos privados para asegurar una administración tributaria eficaz. Hay ecos de la recaudación privada de impuestos, por ejemplo, en la financiación de muchas agencias tributarias semiautónomas, en parte en relación con los ingresos que recaudan. Muchas administraciones tributarias subcontratan sus funciones de TIC y hubo habido incursiones en el uso de agencias privadas para cobrar la deuda tributaria impaga. Quizás haya margen para un mayor movimiento en esas direcciones. La recaudación privada, después de todo, puede verse simplemente como una de las primeras formas de las ahora populares Asociaciones Público-Privadas.

Herramientas del oficio

Las funciones básicas de la administración tributaria —encontrar contribuyentes, contar cosas, valorar cosas, asegurar el pago— se han mantenido esencialmente sin cambios a lo largo de los milenios. Lo que ha cambiado es la tecnología disponible para hacerlo.

La recaudación de impuestos ha llevado a la innovación tecnológica. En el Antiguo Egipto, se cavaron pozos elaborados cuyo propósito era evaluar la extensión de la inundación del Nilo y, por lo tanto, la escala de la cosecha imponible. Quizás la más hermosa de todas las herramientas de la administración tributaria se desarrolló en China hace casi dos mil años: el jie. Esto vino en dos partes, cada una hecha de bronce e incrustada con caracteres de oro y plata, el truco era que permitía hacer cumplir una exención de impuestos sobre ciertas mercancías que viajaban por río, una parte se transportaba en los barcos y la otra se conservaba en la aduana. Solo uniendo los dos juntos podría pasar la mercancía libre de impuestos. Al proporcionar verificación a prueba de manipulaciones, y el diseño sugiere que simplemente dividir troncos de bambú había servido para el mismo propósito mucho antes, esto no está tan lejos de lo que muchos buscan ahora en blockchain.

Quizás sorprendentemente, la tecnología de la administración tributaria no cambió fundamentalmente durante la Revolución Industrial. Es posible que haya viajado en tren en lugar de en autocar, pero el funcionario tributario que contaba las ventanas en la Gran Bretaña de mediados del siglo XIX estaba haciendo prácticamente el mismo trabajo que su predecesor, que las contaba en la década de 1690[5]. Los grandes cambios se han producido en los últimos ochenta años y ahora avanzan más rápido que nunca.

El cambio transformacional comenzó con la introducción de la retención del empleador en los EE. UU. Y el Reino Unido durante la Segunda Guerra Mundial, y desde entonces ha estado marcado por el mayor uso de información de terceros que fue posible gracias a los avances en la tecnología de la información. El movimiento hacia el prellenado de las declaraciones de impuestos, por ejemplo, está cambiando la naturaleza misma de la autoevaluación.

El ritmo de los cambios se acelera ahora y las posibilidades de nuevos enfoques se multiplican. Mucho de lo que hacemos ahora, o sabemos que podremos hacer pronto —intercambio automático de información a través de las fronteras nacionales, verificación cruzada masiva de facturas con IVA, uso del reconocimiento de voz para atender las consultas de los contribuyentes— era impensable hace solo unos años. De cara al futuro, las declaraciones de impuestos pueden convertirse en un recuerdo pintoresco, reemplazado por una cuenta en línea que se actualiza continuamente. Incluso se pueden concebir cambios de política que transformen el impuesto sobre la renta en uno que tenga plenamente en cuenta las circunstancias de una persona durante un período de más de un año (tal vez toda una vida) y esté completamente integrado con la entrega de beneficios sociales a corto plazo. Quién sabe, incluso puede ser posible gravar las ganancias corporativas al nivel del accionista individual. Como mostramos en el libro Rebelión, bribones e ingresos (Rebellion, Rascals, and Revenue), la historia tributaria está marcada tanto por la sabiduría como por la necedad. Y la historia, para el administrador tributario, se acelera.

[1]Esta es mi espléndida concubina, de Lloyd Lofthouse.

[2]Ver https://www.washingtonpost.com/world/europe/4-wounded-in-greece-ax-attack-at-tax-office/2020/07/16/9e67c72c-c75c-11ea-a825-8722004e4150_story.html

[3] Nota de traducción: Granja General (en francés: Ferme générale) es la denominación de la compañía privilegiada encargada de la recaudación de los impuestos en el reino de Francia desde el siglo XVII, que adquirió su forma definitiva durante el periodo final del Antiguo Régimen y el comienzo de la Revolución, entre 1726 y 1790.

[4]En particular, tenemos en mente la evidencia del experimento de campo reportado en Adnan Q. Khan, Asim I. Khawaja y Benjamin Olken. 2016. «Tax Farming Redux: Evidencia experimental sobre pago por desempeño para recaudadores de impuestos». Revista trimestral de economía 131 (1): 219-271.

[5] Nota de traducción:  En Inglaterra, en esta época, los impuestos de inmuebles eran proporcional a la cantidad de ventanas de un edificio.

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