Sistemas Tributarios y Reformas Tributarias. Algunas Ideas del Tema (i)

Se suele afirmar que un sistema tributario es un conjunto de tributos vigentes en un país, en un momento determinado.

Al hablar de un sistema tributario hay que considerar siempre la realidad en el cual se aplica. Por eso, se dice que por un lado existe un limite espacial, debido a que el mismo se aplica a un país concreto; y por el otro, un limite temporal ya que rige en una época determinada, es decir, sigue al tiempo.

La palabra sistema implica armonía entre los impuestos entre sí y entre los objetivos fiscales y extra-fiscales del estado.

Por su propia definición sistema implica que existan distintos elementos, que haya un enlace entre los mismos, un orden o forma específico, objetivos preestablecidos y comunes.  Por eso, la mayoría de las doctrinas afirman que llegar al sistema tributario es el ideal, pero lo que se tiene son regímenes tributarios, los cuales en muchos países se caracterizan por la imprevisibilidad, el cambio permanente y reformas tributarias con el único fin recaudatorio.

Algunos de los principios que debería respetar un sistema tributario ideal son:

  • Justicia y equidad en el conjunto de tributos (equidad horizontal y vertical).

  • Estabilidad, que sea previsible y brinde seguridad jurídica.

  • Neutralidad, vale decir promover la economía, no afectar decisiones de los agentes económicos.

  • Suficiencia para solventar funciones y servicios públicos.

  • Simplicidad comprensibles y fáciles de aplicar.

  • Certeza, es decir, normas claras y precisas.

  • Economicidad por la relación recaudación con los costos de administración del sistema.

Cada uno de estos principios tiene mayor preponderancia en las reformas tributarias que encaran los países, y muchos de los mismos, han ido variando con el paso de los años.

La Reforma Tributaria por definición consiste en la modificación de la estructura de uno o varios impuestos o del sistema tributario, con el fin de mejorar su funcionamiento para la consecución de sus objetivos.  Cada vez que se proponga una reforma fiscal deben existir ciertos elementos o pasos a seguir, los cuales son recomendables para su éxito y aplicación.

En primer lugar, la propuesta de reforma fiscal debe contar con una descripción del sistema impositivo ideal propuesto, es decir, qué se pretende hacer y a dónde se pretende llegar con la reforma.  Es clave realizar un muy buen diagnóstico del sistema vigente.

Al respecto en un trabajo titulado: Política Tributaria ¿Qué Gravar, Cómo Gravar, Qué Objetivos debe Procurar el Sistema Tributario?, escrito por Santiago Díaz de Sarralde Miguez[1]  se realiza un diagnóstico de la situación fiscal de América Latina y el Caribe; el mismo concluye de que existe presión fiscal relativamente baja: el 22,8% del PIB, 11,5% menos que la OCDE (2015). Sin embargo, existen grandes diferencias entre países en niveles de tributación (oscilan entre un 12,4% en Guatemala y 13,7% en la República Dominicana; hasta un 32,0% en Brasil, 32,1% en Argentina y 38,6% en Cuba). Además, hay en la región una mayor dependencia de la imposición indirecta (casi el 50% del total) y de la tributación sobre la renta de las sociedades que la OCDE. Por otra parte, hay una menor participación de la imposición sobre la renta personal (8,8% del total, 24% en la OCDE) y cotizaciones sociales (16,4% frente al 26,2%).

En el estudio, se destaca la elevada desigualdad en la distribución de los ingresos y escasa capacidad redistributiva de la política fiscal (en la OCDE la desigualdad -Índice de Gini es del 0,47- se ve reducida un 36%; mientras que, en ALC un 6% -partiendo de un Índice de Gini del 0,5-).

También, se alerta de la alta informalidad (un 41% frente al 17% de la OCDE) y una elevada evasión, especialmente, en el impuesto sobre la renta de las personas jurídicas.

Según el último estudio publicado de CEPAL la evasión en la región es del 6,7% del PIB.  Todo ello produce un alto impacto de la erosión de las bases imponibles y el desplazamiento de los beneficios para evitar la tributación.  Por otra parte, se destacan los elevados gastos tributarios (en torno a un 30% de la recaudación potencial). En el documento sintéticamente se dice hay que partir de la economía y luego, ver el gasto público.

De esta forma, se deberán determinar los ingresos públicos y los impuestos. Allí, se afirma el papel fundamental del impuesto a la renta personal como mecanismo para reducir la desigualdad.

Entiendo que siempre y cuando se analiza el sistema tributario se debería analizar en forma conjunta el gasto publico del país y también lo que se conoce como gastos tributarios, que es el monto de ingresos que el Estado deja de percibir, al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación tributaria, con el objetivo de beneficiar a determinadas actividades, zonas o contribuyentes (ejemplos exenciones, deducciones de la base imponible, alícuotas reducidas).

Es muy importante estimar los gastos tributarios para aportar transparencia a la política fiscal, medir el potencial del sistema tributario y el desempeño de la administración.

Al igual que en los gastos tributarios, en el gasto público se torna imprescindible revisar en forma permanente la eficiencia del mismo y proponer las correcciones necesarias; siendo clave la transparencia de los mismos.

Estoy convencido que una de las formas de ser más eficientes en estos aspectos es transparentar los mismos, ya que ello es el mejor aliado para luchar contra uno de los principales males, que es la corrupción.

Resalto un reciente trabajo titulado: «La Lucha contra la corrupción en el Estado»[2] donde se dice que ningún país es inmune a la corrupción. El abuso de la función pública para beneficio propio merma la confianza de la población en el gobierno y las instituciones, socava la eficacia y la equidad de las políticas públicas, y malversa el dinero de los contribuyentes originalmente destinado a escuelas, carreteras y hospitales.

Allí se analizó más de 180 países y lo interesante del estudio es que se concluyó que los países más corruptos recaudan menos impuestos, ya que la gente paga sobornos para eludirlos, por ejemplo, mediante lagunas tributarias concebidas a cambio de coimas. Además, cuando los contribuyentes creen que el Estado es corrupto, la evasión impositiva se hace más probable.

En el estudio se dice que, globalmente, los gobiernos menos corruptos recaudan 4% más del PIB en ingresos tributarios, que los países en el mismo nivel de desarrollo que tienen los niveles más altos de corrupción.

Comparto totalmente este análisis señalando que enfrentar a la corrupción constituye un reto que requiere perseverancia en muchos ámbitos, pero que sin dudas tiene enormes dividendos más allá, lógicamente, del ámbito tributario.  Como se dijo en el estudio, es clave la voluntad política y un constante fortalecimiento de las instituciones para promover la integridad, mayor transparencia, la rendición de cuentas y cooperación internacional.

sigue en -> Sistemas Tributarios y Reformas Tributarias. Algunas Ideas del Tema (ii)


[1]     Documentos de Trabajo CIAT 3- Octubre de 2017.

[2]     Vitor Gaspar, Paolo Mauro y Paulo Medas

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4 comentarios

  1. João Carlos Respuesta

    Felicitaciones por el artículo, muy buenas reflexiones, especialmente al conectar los 3 aspectos fundamentales de la educación fiscal: los ingresos públicos (sistema tributário), los gastos públicos (con destaque a los gastos tributarios) y los sistemas de control (con destaque al control de la corrupción – «pública»).
    Digo «corrupción pública», porque casi nadie habla de la «corrupción privada».

    João Carlos

  2. Alfredo Collosa Respuesta

    Estimado Joao muchas gracias por su comentario, con relacion a la corrupción entiendo no debería haber fronteras entre lo publico y lo privado, ambas son condenables y causantes de las principales desigualdades que hoy afectan a nuestro planeta. Un cordial saludo.

  3. João Carlos Respuesta

    Profundizando el tema – Corrupción Pública versus Corrupción Privada: ¿cuál de ellas sería mayor que la otra en Brasil? ¿Es la corrupción el mayor problema de Brasil?
    Vamos al análisis!

    Es común oír una respuesta afirmativa a esta pregunta en las conversaciones – «la corrupción es el mayor problema de Brasil»! ¿Cuál sería la fundamentación? Cuando una afirmación carece de fundamentación, se trata de un mito , equiparable a los dogmas de fe religiosos. ¿Sería esta afirmación (La corrupción es el mayor problema de Brasil!) un mito? En ese sentido, vamos a buscar elementos para hacer una evaluación con basamento.
    Para evaluar esta cuestión, necesitamos 3 elementos: definir lo que entendemos por corrupción (delimitar el alcance), buscar estimaciones de valor para la corrupción (a efectos de comparación mayor/menor), y apuntar/comparar con otro problema (el de valor inferior).
    De forma concisa, en el ámbito fiscal podemos definir corrupción como la desviación de recursos públicos. Por tratarse de un desvío, necesitamos tener en cuenta el recorrido que hacen los recursos públicos, buscando abarcar los diferentes momentos o etapas donde los recursos públicos son o pueden ser desviados.
    Vamos a usar un ejemplo práctico para facilitar la explicación. Una persona va a una tienda y compra un celular por 1.000 reales. En ese valor están incluidos los impuestos sobre el consumo (ICMS, IPI, COFINS, etc), que hipotéticamente podemos definir como de 200 reales.
    La persona (consumidor) que compró el celular pagó 800 reales por el aparato y 200 reales de impuestos, ya que esos 200 reales fueron entregados al comerciante (persona jurídica), este comerciante debería depositar esos 200 reales en la cuenta del Estado a fin de mes. Es decir, ese comerciante está con 200 reales de recursos públicos en la caja de su empresa hasta depositarlos en la cuenta del Estado.
    Pasado el mes, el comerciante ingresa los 200 reales en la cuenta del Estado, momento a partir del cual los gestores públicos usan ese dinero para el pago de los diferentes servicios públicos, como salario de profesores, policías, jubilaciones, básicamente para personas físicas, u obras públicas, como carreteras, o incluso los beneficios fiscales, básicamente para las personas jurídicas.
    En este sentido, y buscando atender la presente evaluación de desvío de recursos públicos, lo importante es destacar dos flujos:
    1. el primer flujo, donde los recursos públicos circulan del contribuyente hasta la caja del Estado (principalmente personas jurídicas y personas físicas), y
    2. el segundo flujo, donde los recursos públicos circulan desde la caja del Estado hasta los prestadores de servicios públicos o beneficiarios finales (también personas jurídicas y personas físicas).
    Es en esos dos flujos que ocurren las desviaciones de los recursos públicos. En el primer flujo, usando el ejemplo arriba descrito, el comerciante, en vez de depositar los 200 reales en la cuenta del Estado, desvía ese recurso público a su empresa, en beneficio propio. En el segundo flujo, después de los 200 reales ingresados en la caja del Estado, el agente público desvía ese recurso para beneficio propio en la forma de obra con sobreprecio, por ejemplo.
    Aunque, en ambas situaciones, se trata de desviación de los mismos recursos públicos, el «mercado» (o quién sería?), con el consentimiento de los economistas, dio nombres distintos para esas desviaciones. Cuando los recursos públicos son desviados en el segundo flujo (después de haber ingresado en la caja del Estado), se llama corrupción. Cuando los recursos públicos son desviados en el primer flujo (antes de ingresar en la caja del Estado), se llama de evasión. Independientemente de los motivos que basaron esta diferenciación en la nomenclatura, se verifica que, en la práctica, esta diferenciación crea en el imaginario de las personas la impresión o convicción de que la corrupción privada no existe.
    Diría que esa decisión de dar nombres diferentes a idéntica desviación de recursos públicos dificulta el entendimiento del fenómeno de la corrupción, motivo por el cual, y para facilitar el entendimiento, sugiero la adopción de la siguiente nomenclatura:
    1. «Corrupción Pública» para la desviación de recursos públicos ocurridos después del ingreso de los recursos en la caja del Estado, y
    2. «Corrupción Privada» para la desviación de recursos públicos ocurridos antes del ingreso de los recursos en la caja del Estado.
    Superada la etapa de definición de lo que entendemos por corrupción, pasemos a la segunda etapa, la de la búsqueda de estimaciones de valores de corrupción en Brasil. Es obvio que es difícil medir la corrupción, pero hay estudios que buscan hacerlo y que ayudan a basar un mejor entendimiento de la cuestión.
    Para la corrupción pública, por ejemplo, en el artículo «La corrupción no es el principal desaguadero del dinero público en Brasil», basado en un estudio del economista Claudio Frischtak sobre el sobreprecio en obras de infraestructura, se concluye: «Si dividimos el mayor valor por los 45 años investigados, da un promedio de 6,66 mil millones de reales al año». Con el objetivo de comparación, aun sabiendo que las obras de infraestructura son conocidas como la principal forma de desvío de recursos públicos, vamos a multiplicar por 10 el valor presentado, estimando las desviaciones de recursos públicos después de ingresar en la caja del Estado en 60 mil millones/año.
    Por el lado de la corrupción privada, el estudio más relevante es el de SINPROFAZ, conocido como Sonegômetro, que estima la evasión anual en Brasil (corrupción privada) en valores próximos a los 600 mil millones de reales al año.
    De ese modo, el valor anual de la corrupción pública sería de 60 mil millones de reales y el valor anual de la corrupción privada sería de 600 mil millones de reales. En ese momento, cabe una última comparación macro: ¿cuánto representan esas desviaciones de recursos públicos en la recaudación total del país, sumados los tres niveles de gobierno? La Carga Tributaria brasileña está alrededor del 33% del PBI (6 billones de reales x 33%), aproximadamente 2 billones de reales. Comparándose la corrupción pública (60 mil millones de reales) y la corrupción privada (evasión – 600 mil millones de reales) con la recaudación total (2 billones de reales), se verifica que la corrupción pública representa aproximadamente el 3% de la recaudación total y la corrupción privada representa aproximadamente el 30% de la recaudación total de Brasil.
    Diciéndolo de otra forma, si las corrupciones públicas y privadas se eliminasen (es sabido que en la práctica eso es imposible – todos los países poseen algún nivel de corrupción) la recaudación total pasaría de 2.000 mil millones de reales a 2.600 mil millones de reales al año (los 60 mil millones de reales de corrupción pública ya fueron recaudados – no aumentarían la recaudación total – se aplicarían adecuadamente).
    Considerando solamente la eliminación de la corrupción pública, prácticamente la única atacada en los medios de comunicación, se aplicarían apropiadamente los 60 mil millones de reales de los 2.000 mil millones de reales recaudados anualmente (3%), lo que, en las palabras del autor del artículo arriba citado, «no traería mayor equilibrio a las cuentas públicas, o sería fuente relevante para nuevas necesidades públicas o mejor cobertura para las demandas sociales”, de forma que, “al contrario de lo que habita el imaginario popular, no basta devolver lo que fue ‘robado’ para atender a las urgencias de la población más pobre del país». Sin embargo, si se suma la parte de la corrupción privada (evasión – 600 mil millones de reales – 30% de la recaudación), este cuadro presenta una expresiva alteración con poder de influir de forma relevante en el equilibrio de las cuentas públicas.
    Concluyendo: en el ámbito de la nomenclatura habitualmente usada, la desviación de recursos públicos representada por el problema de la evasión (600 mil millones de reales) es 10 veces mayor que el problema de la corrupción (60 mil millones de reales). La respuesta a la pregunta inicial es: la corrupción NO es el mayor problema de Brasil, pues la corrupción es aproximadamente 10 veces inferior a la evasión. Con base en los valores arriba, se puede concluir que la afirmación «la corrupción es el mayor problema de Brasil» es uno más de los tantos mitos del contexto fiscal que circulan libre y fuertemente en el imaginario de buena parte de la población brasileña, especialmente aquella parte de la población que tiene como principal o única fuente de información el prácticamente monopolio de prensa brasileña.

  4. Ana Neis Respuesta

    Gracias
    Me ayudo mucho

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